thong bao
Trang chủ Tiếng Việt English
MỘT VÀI ÝKIẾN VỀ VIỆC TỔ CHỨC
HỆ THỐNG VIỆN KIỂM SÁT THEO MÔ HÌNH KHU VỰC
 
Thạc sỹ HỒ ĐỨC ANH
Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Nghệ An
 
Quan điểm của Đảng về mô hình tổ chức hệ thống Toà án và Viện kiểm sát đã được thể hiện nhất quán và rõ nét trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 như sau: “Tổ chức hệ thống Toà án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính; Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Toà án”. Dưới góc nhìn về chất lượng, hiệu quả hoạt động thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Viện kiểm sát, bài viết góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề liên quan đến việc lựa chọn mô hình tổ chức của hệ thống cơ quan này.
1. Từ chức năng và nhiệm vụ - cơ sở nền tảng để lựa chọn mô hình tổ chức hệ thống Viện kiểm sát nhân dân
Theo nguyên lý chung, chức năng và nhiệm vụ của một hệ thống quyết định vấn đề tổ chức và bộ máy. Các nhà lãnh đạo phải căn cứ vào khối lượng, đặc điểm và tính chất công việc, để quyết định nhân sự và bộ máy thực hiện. Sự cân nhắc và lựa chọn mô hình tổ chức hệ thống Viện kiểm sát nhất thiết phải dựa trên chức năng, nhiệm vụ mà Hiến pháp và pháp luật đã quy định cho hệ thống cơ quan này. Thật đáng tiếc, khi câu chuyện bàn về mô hình tổ chức (theo khu vực hay theo đơn vị hành chính) có vẻ lại diễn ra trước câu chuyện bàn về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát. Quả thật, không dễ dàng để lựa chọn một mô hình tổ chức khoa học và hiệu quả cho hệ thống Viện kiểm sát, một khi chưa xác định nhất quán và rõ ràng cơ quan này được làm những việc gì. “Trước mắt, Viện kiểm sát giữ nguyên chức năng như hiện nay là thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp…Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố, tăng cường trách nhiệm của công tố trong hoạt động điều tra” - Mệnh đề chính trị này trong Nghị quyết số 49-NQTW đã cho thấy, “việc làm” của hệ thống Viện kiểm sát sẽ là vấn đề pháp lý phải đặt lên bàn nghị sự trong một tương lai gần. Tuy nhiên, việc Toà án nhân dân tối cao đang triển khai xây dựng đề án tổ chức Toà án theo khu vực, đã đặt ra cho hệ thống Viện kiểm sát yêu cầu phải được “tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Toà án” theo đúng quan điểm chỉ đạo của Đảng.
Theo Hiến pháp và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân hiện hành, Viện kiểm sát có hai chức năng độc lập nhưng có quan hệ tương hỗ, đó là: Thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Mỗi chức năng nói trên đều có đối tượng, nội dung và phương thức thực hiện khác nhau. Về chức năng thực hành quyền công tố, khoa học tố tụng hình sự cho thấy: Thứ nhất, quyền công tố là quyền lực độc lập nhưng luôn được thực hiện công khai thông qua con đường Toà án, do đó, nó gắn liền với quyền tài phán của Toà án. Khi Toà án được tổ chức theo thẩm quyền xét xử - khu vực, thì Viện kiểm sát nên được tổ chức phù hợp với hệ thống Toà án, nhằm đảm bảo sự thống nhất giữa lý luận về quyền công tố với việc tổ chức thực hiện quyền này trên thực tế; Thứ hai, đối tượng của quyền công tố là tội phạm và người phạm tội; nội dung của quyền công tố là sự buộc tội đối với người đã thực hiện hành vi phạm tội; nội dung thực hành quyền công tố là việc sử dụng tổng hợp các quyền năng pháp lý thuộc nội dung quyền công tố để thực hiện việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người phạm tội trong các giai đoạn điều tra, truy tố và xét xử*; thứ ba, mục tiêu tổng quát đặt ra đối với cơ quan thực hành quyền công tố là bảo đảm mọi tội phạm phải được phát hiện và xử lý kịp thời, không bỏ lọt tội phạm và không làm oan người vô tội. Như vậy, từ cơ sở lý luận về chức năng, nhiệm vụ và mục tiêu nói trên, đặt trong bối cảnh đẩy mạnh đấu tranh chống tội phạm tham nhũng - loại tội phạm mà chủ thể là những người có chức vụ và quyền hạn, thì hệ thống Viện kiểm sát nên được tổ chức theo mô hình giảm thiểu tối đa sự lệ thuộc vào cấp uỷ và chính quyền địa phương. Xét theo yêu cầu này, mô hình tổ chức theo khu vực đáp ứng tốt hơn mô hình tổ chức theo đơn vị hành chính.
Về chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, khoa học pháp lý cũng cho thấy: Đối tượng của hoạt động kiểm sát tư pháp là hành vi xử sự của các chủ thể tiến hành và tham gia tố tụng; nội dung kiểm sát hoạt động tư pháp là việc sử dụng tổng hợp các quyền năng pháp lý thuộc nội dung kiểm sát việc tuân theo pháp luật, nhằm bảo đảm pháp chế trong hoạt động tư pháp. Có thể thấy rằng, sự tuân thủ luật pháp của cơ quan Toà án và Cơ quan điều tra là những đối tượng cơ bản và chủ yếu của kiểm sát hoạt động tư pháp. Hơn nữa, trong điều kiện “trọng tâm là xây dựng, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân”, “nâng cao chất lượng tranh tụng tại các phiên toà xét xử, coi đây là khâu đột phá của hoạt động tư pháp”, thì hành vi xử sự của cơ quan tài phán phải được coi là đối tượng ưu tiên của kiểm sát hoạt động tư pháp. Do đó, khi xem xét vấn đề tổ chức hệ thống Viện kiểm sát, cần ưu tiên lựa chọn mô hình có độ tối ưu hoá về khả năng phát hiện, đánh giá và yêu cầu xử lý vi phạm trong hoạt động tư pháp.
Trong khi Toà án đang xây dựng đề án tổ chức theo mô hình khu vực, thì Viện kiểm sát cũng đã và đagn nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát cho phù hợp với mô hình Toà sơ thẩm khu vực nhằm kiểm sát hoạt động tài phán của cơ quan xét xử nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động này. Nếu vấn đề này không được triển khai đồng bộ, thì thực tiễn tố tụng sẽ phải trải qua một thời kỳ “quá độ”, trong đó, hệ thống Toà án được tổ chức theo khu vực, còn Viện kiểm sát vẫn hoạt động theo đơn vị hành chính.
Như vậy, có thể bước đầu nhận thấy một vài “rắc rối” khi thực hiện chức năng kiểm sát đối với hoạt động tài phán của Toà án như sau: Thứ nhất, vì không gian khu vực rộng hơn không gian đơn vị hành chính, nên trong phạm vi địa hạt của Toà án sơ thẩm khu vực sẽ có một hoặc thông thường là một số Viện kiểm sát cấp huyện. Do phạm vi địa hạt khác nhau, nên một Viện kiểm sát cấp huyện khó có thể yêu cầu một Toà án sơ thẩm khu vực cung cấp những hồ sơ vụ án có dấu hiệu vi phạm để xem xét kiến nghị hoặc kháng nghị theo luật định; Thứ hai, một số Viện kiểm sát cấp huyện nói trên sẽ cùng thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động xét xử, nhưng chỉ đối với một đối tượng là sự tuân thủ luật pháp của một Toà án sơ thẩm khu vực. Các bản án hoặc quyết định, mặc dù đều do một Toà án sơ thẩm khu vực ban hành, nhưng lại là đối tượng kiểm sát của các Viện kiểm sát khác nhau. Hệ quả là Toà án sơ thẩm khu vực đồng thời phải tiếp nhận rất nhiều kiến nghị, kháng nghị của các Viện kiểm sát cấp huyện, nhưng chỉ nhằm một mục đích khắc phục vi phạm và bảo đảm pháp chế trong hoạt động xét xử. Sự nhiều “đầu mối” này sẽ là lực cản đối với hoạt động xét xử của Toà án sơ thẩm khu vực, đồng thời tạo ra sự “phân tán” khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát trong cùng một không gian. Rõ ràng, trước yêu cầu tinh gọn và hiệu quả của bộ máy Nhà nước nói chung, thì đây là điều chúng ta không mong đợi. Có thể thấy, những “rắc rối” kể trên sẽ được khắc phục nếu hệ thống Viện kiểm sát được tổ chức theo mô hình tương ứng với hệ thống Toà án nhân dân.
2. Sự lãnh đạo của Đảng đối với Viện kiểm sát - nhân tố bảo đảm đường hướng chính trị cho hoạt động thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp
Khoa học chính trị cho thấy, sự lãnh đạo của Đảng thể hiện trên ba phương diện, đó là: Lãnh đạo thực hiện nhiệm vụ chính trị, lãnh đạo công tác tư tưởng và lãnh đạo công tác tổ chức. Trong đó, lãnh đạo việc thực hiện nhiệm vụ chính trị có vị trí, vai trò rất quan trọng, nhưng chứa đựng nhiều yếu tố nhạy cảm. Sự lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống Viện kiểm sát nhằm bảo đảm đường hướng chính trị, nhưng đồng thời không làm ảnh hưởng đến tính độp lập trong mỗi quyết định hành xử quyền lực của cơ quan này. Để thoả mãn mục tiêu và yêu cầu trên, thì sự lựa chọn về mô hình tổ chức hoạt động của hệ thống Viện kiểm sát là yếu tố quyết định.
Đối với mô hình tổ chức theo đơn vị hành chính, các tổ chức Đảng trong hệ thống Viện kiểm sát được xây dựng theo chiều ngang, trực thuộc cấp uỷ Đảng chính quyền địa phương. Về chuyên môn, các Viện kiểm sát địa phương chịu sự chỉ đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát tối cao. Về chính trị, các Viện kiểm sát địa phương chịu sự lãnh đạo của cấp uỷ sở tại. Sự tách biệt giữa chuyên môn và chính trị này đã cho thấy một vài bất cập sau: Thứ nhất, thực tế đâu đó vẫn còn hiện tượng cấp uỷ địa phương can thiệp quá sâu vào hoạt động nghiệp vụ, làm mất đi tính độc lập cần có của Viện kiểm sát, ảnh hưởng đến hiệu quả đấu tranh phòng, chống tội phạm, làm giảm sút lòng tin của dân chúng vào cơ quan bảo vệ pháp luật. Thứ hai, tôi hoàn toàn đồng ý với quan điểm của một nhà quản lý trong Ngành khi cho rằng, sự tách biệt về Đảng và chuyên môn đã làm cho công tác kiểm tra, đánh giá và xếp loại chất lượng các tổ chức Đảng trong hệ thống Viện kiểm sát còn mang tính hình thức. Một tổ chức Đảng được đánh giá, xếp loại chất lượng hoạt động cần căn cứ vào ba phương diện lãnh đạo nói trên. Nhưng để đánh giá đúng năng lực lãnh đạo thực hiện nhiệm vụ chính trị của một tổ chức cơ sở Đảng, cấp uỷ địa phương cần nắm bắt tính hiệu quả của hoạt động nghiệp vụ. Tuy nhiên, không chủ thể nào có thể kiểm tra, đánh giá thực chất về hiệu quả chuyên môn tốt hơn Lãnh đạo và Viện kiểm sát cấp trên. Như vậy, chủ thể (cấp uỷ địa phương) có thẩm quyền đánh giá, xếp loại tổ chức cơ sở Đảng, nhưng lại không có đủ điều kiện nắm bắt chính xác chất lượng chuyên môn để làm căn cứ; ngược lại, chủ thể (Lãnh đạo và Viện kiểm sát cấp trên) có đủ khả năng và điều kiện để nắm bắt thực chất hiệu quả công tác, nhưng lại không có thẩm quyền đánh giá, xếp loại chất lượng tổ chức cơ sở Đảng. Sự khập khiễng này đã ảnh hưởng lớn đến chất lượng hoạt động của các tổ chức Đảng, làm cho vị trí, vai trò của các tổ chức Đảng không được thể hiện đúng mức. Có thể thấy, những bất cập trên sẽ được khắc phục trong mô hình tổ chức hệ thống Viện kiểm sát theo khu vực.
Đối với mô hình tổ chức theo khu vực, các tổ chức Đảng trong hệ thống Viện kiểm sát sẽ được xây dựng theo chiều dọc (theo ngành), không trực thuộc cấp uỷ địa phương. Sự thống nhất theo ngành cả về chính trị và chuyên môn chính là yếu tố bảo đảm tính độc lập khi Viện kiểm sát thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Nội dung lãnh đạo của Đảng sẽ được khởi nguồn và triển khai từ Đảng uỷ Viện kiểm sát tối cao đến tổ chức cơ sở Đảng trong mỗi Viện kiểm sát khu vực. Các Nghị quyết, Chỉ thị của Đảng và Chương trình công tác hàng năm là căn cứ để Đảng uỷ Viện kiểm sát tối cao ban hành Nghị quyết lãnh đạo đối với các tổ chức cơ sở Đảng trực thuộc. Quán triệt tinh thần Nghị quyết của Đảng uỷ cấp trên, kết hợp với tính chất đặc thù trong tổ chức và hoạt động của các Viện kiểm sát khu vực, các tổ chức Đảng trực thuộc sẽ xây dựng Nghị quyết nhằm cụ thể hoá từng nội dung để lãnh đạo triển khai thực hiện. Quan hệ giữa tổ chức Đảng trong hệ thống Viện kiểm sát với các cấp uỷ địa phương là mối quan hệ phối hợp, mà không phải là quan hệ trực thuộc như hiện nay. Việc đánh giá, xếp loại tổ chức cơ sở Đảng trực thuộc của tổ chức Đảng cấp trên sẽ được hỗ trợ bởi kết quả hoạt động nghiệp vụ của đơn vị chuyên môn. Như vậy, hoạt động của hệ thống Viện kiểm sát vừa bảo đảm đường hướng chính trị, đồng thời bảo đảm tính độc lập khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ.
3. Sự giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước đối với Viện kiểm sát - yếu tố bảo đảm dân chủ trong thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp
Hiến pháp (sửa đổi) 1992 quy định: “Viện trưởng các Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu trách nhiệm báo cáo trước Hội đồng nhân dân về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương và trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân”. Quy phạm hiến định này khởi nguồn từ nguyên tắc tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân. Chức năng đại diện của Hội đồng nhân dân yêu cầu Viện trưởng Viện kiểm sát địa phương phải báo cáo tình hình thi hành pháp luật trên địa bàn. Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân yêu cầu Viện trưởng Viện kiểm sát địa phương phải trả lời chất vấn của đại biểu.
Với tinh thần trên, dù hệ thống Viện kiểm sát được tổ chức theo mô hình khu vực hay đơn vị hành chính, thì sự giám sát của cơ quan đại diện phải được coi là một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu. Đối với mô hình tổ chức theo đơn vị hành chính, mỗi năm hai lần theo kỳ họp, Viện trưởng các Viện kiểm sát địa phương trình bày báo cáo và trả lời chất vấn trước Hội đồng nhân dân địa phương, nhằm bảo đảm nguyên tắc quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân. Tuy nhiên, vấn đề này lại trở nên phức tạp một khi hệ thống Viện kiểm sát tổ chức theo mô hình khu vực. Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo các nguyên tắc: phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Do đó, hệ thống cơ quan này phải được tổ chức theo mô hình đơn vị hành chính lãnh thổ (tỉnh, huyện, xã). Như vậy, một Viện trưởng Viện kiểm sát khu vực có phạm vi địa hạt bao gồm một số đơn vị hành chính lãnh thổ, sẽ thực hiện việc báo cáo và trả lời chất vấn trước Hội đồng nhân dân địa phương nào. Rõ ràng, quy phạm hiến định này cần phải được xem xét, một khi lựa chọn mô hình tổ chức theo khu vực cho hệ thống Viện kiểm sát. Và đây không chỉ là vấn đề của hệ thống Viện kiểm sát, mà còn có ý nghĩa quan trọng với hệ thống Toà án - cơ quan được Đảng xác định là trọng tâm của nội dung hoàn thiện tổ chức, bộ máy các cơ quan tư pháp.
4. Sự phối hợp với cơ quan Toà án, Cơ quan điều tra - yếu tố quan trọng hàng đầu bảo đảm thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp đạt hiệu quả
Mối quan hệ giữa Viện kiểm sát với Toà án và Cơ quan điều tra không chỉ là mối quan hệ phối hợp trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của mỗi hệ thống theo quy định của pháp luật tố tụng, mà còn là mối quan hệ giữa chủ thể kiểm tra, giám sát và chủ thể bị kiểm tra, giám sát. Hành vi xử sự của các cơ quan này đối với pháp luật (tuân thủ hay vi phạm) trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ chính là đối tượng của kiểm sát hoạt động tư pháp. Trong tố tụng hình sự, việc ra quyết định truy tố bị can và thực hiện sự cáo buộc đối với bị cáo tại phiên toà - một giai đoạn của quá trình thực hành quyền công tố, chính là căn cứ làm phát sinh hoạt động xét xử của Toà án. Sự gắn kết nói trên cho thấy, chất lượng và hiệu quả hoạt động của cơ quan này phụ thuộc nhiều vào sự phối hợp cơ quan kia. Muốn xây dựng được cơ chế phối hợp nhịp nhàng và đồng bộ giữa Viện kiểm sát và hai cơ quan tiến hành tố tụng còn lại, thì yếu tố tổ chức của mỗi cơ quan và cả hệ thống có vị trí, vai trò rất quan trọng.
Do đó, khi đặt vấn đề và triển khai việc tổ chức hệ thống Toà án theo mô hình khu vực, cần phải tính đến yếu tố đồng bộ của cả hệ thống cơ quan tư pháp, trong đó đặc biệt chú ý đến Viện kiểm sát và Cơ quan điều tra. Yếu tố này đã được Đảng chỉ rõ: “Tổ chức hệ thống Toà án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính; Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Toà án”; “Xây dựng cơ chế công tố gắn liền với hoạt động điều tra”. Tuy nhiên, thực tiễn hoàn thiện tổ chức, bộ máy các cơ quan tư pháp hiện nay vẫn chưa thể hiện tính đồng bộ như yêu cầu đặt ra. Vấn đề tổ chức hệ thống Toà án theo mô hình khu vực đang thực hiện ở giai đoạn xây dựng đề án, nhưng với hệ thống Viện kiểm sát lại chưa được triển khai. Tổ chức và bộ máy hệ thống Cơ quan điều tra chưa được xác định nhất quán và rõ ràng, hiện còn có nhiều quan điểm trái ngược nhau. Và chính sự khập khiễng này trong tiến trình cải cách sẽ gây ra hiệu ứng tiêu cực cho hoạt động thực hiện chức năng của mỗi cơ quan tiến hành tố tụng, trong đó, có Viện kiểm sát.
5. Một số kiến nghị
- Về mặt tư duy, các cơ quan có thẩm quyền cần xác định một cách nhất quán và rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát trước khi xem xét và quyết định về tổ chức của hệ thống cơ quan này. Khoa học quản lý chỉ ra rằng, một khi chức năng của hệ thống bị thay đổi, rất có thể vị trí, tổ chức và bộ máy hệ thống đó phải thay đổi theo;
- Về mặt thực tiễn, sự thay đổi về mô hình tổ chức hệ thống Toà án và Viện kiểm sát cần được bắt đầu bằng việc sửa đổi thể chế quy định về chức năng và nhiệm vụ, tổ chức và hoạt động của hai hệ thống cơ quan này, đầu tiên là các quy định liên quan của Hiến pháp, các Luật tổ chức và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan khác; đồng thời, thực tiễn triển khai cần quán triệt quan điểm của Đảng về tính đồng bộ trong việc hoàn thiện tổ chức, bộ máy của mỗi cơ quan cũng như cả hệ thống, nhằm xây dựng một hệ thống tư pháp độc lập và hiệu quả, đáp ứng chuẩn mực của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa./.
_______________
* Xem Lê Hữu Thể - Chủ biên - Thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp trong giai đoạn điều tra, Tr 43, 44, và 57, NXB Tư pháp, Hà Nội 2008.
 
      Ngày 03/09/2008











Liên kết

Số lần truy nhập 26816280

Trang chủ Liên hệ Góp ý Về đầu trang

Trang thông tin điện tử của Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Trụ sở : số 44 - Lý Thường Kiệt - Hà Nội; Điện thoại : 04.8255058-332; Fax : 04.8255400

Giấy phép số 294/GP-BC ngày 09/07/2007 của Cục Báo chí Bộ Văn hoá thông tin

Người chịu trách nhiệm : Nguyễn Hải Trâm, Chánh Văn phòng VKSNDTC

© Viện kiểm sát nhân dân tối cao thiết kế và giữ bản quyền.

Mong bạn đọc góp ý kiến, phê bình. Thư điện tử liên hệ: