ỦY BAN TƯ PHÁP BÁO CÁO QUỐC HỘI KHÓA XIII VỀ THẨM TRA DỰ ÁN LUẬT TỔ CHỨC VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN (SỬA ĐỔI)

Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 của Quốc hội, ngày 07/3/2014, Uỷ ban tư pháp (UBTP) đã họp phiên toàn thể để thẩm tra dự án Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) và kính trình Quốc hội Báo cáo thẩm tra về dự án Luật tổ chức VKSND (sửa đổi), nội dung cụ thể như sau:

I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG

UBTP nhận thấy, dự ánLuật đã được VKSNDTC chuẩn bị công phu. Hồ sơ dự án Luật đáp ứng yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo đã tiến hành tổng kết 10 năm thi hành Luật Tổ chức VKSND, Pháp lệnh Tổ chức VKSQS và Pháp lệnh Kiểm sát viên VKSND năm 2002; tổ chức nghiên cứu, tham khảo pháp luật về cơ quan công tố/VKS một số nước. Nhìn chung, dự án Luật đã thể chế hóa quy định của Hiến pháp mới, một số định hướng cải cách tư pháp của Đảng liên quan đến tổ chức và hoạt động của VKSND, VKSQS. Do vậy, dự án Luật đủ điều kiện để trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến.  

2. Về sự cần thiết và quan điểm xây dựng dự án Luật

UBTP cơ bản tán thành với VKSNDTC về sự cần thiết và các quan điểm xây dựng dự án Luật như đã thể hiện trong Tờ trình. Tuy nhiên, để thể chế hóa rõ hơn quy định của Hiến pháp mới và các chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp thì cần bổ sung quan điểm về cơ cấu, tổ chức bộ máy, cán bộ của VKS phải được tổ chức khoa học, gọn nhẹ, hiệu quả; kết hợp hài hòa giữa tính độc lập tuân theo pháp luật của mỗi cấp VKS, của mỗi Kiểm sát viên với sự chỉ đạo của Viện trưởng và sự chỉ đạo, lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSNDTC; bảo đảm phù hợp với đặc điểm cụ thể của Việt Nam, đủ điều kiện và năng lực thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao. Quan điểm này cần được quán triệt, thể hiện xuyên suốt trong các chế định, quy định của dự thảo Luật.

3. Về phạm vi điều chỉnh và tên gọi của dự án Luật

UBTP cơ bản tán thành với phạm vi điều chỉnh của dự án Luật là sửa đổi cơ bản, toàn diện theo chủ trương cải cách tư pháp được ghi trong các nghị quyết, văn kiện của Đảng về cải cách tư pháp, nhất là Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005 của Bộ chính trị về “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” và cụ thể hóa quy định của Hiến pháp mới; nhất trí với sự cần thiết phải pháp điển hóa Luật Tổ chức VKSND, Pháp lệnh Kiểm sát viên VKSND và Pháp lệnh Tổ chức VKSQS năm 2002 trong một đạo luật. Với phạm vi điều chỉnh được mở rộng như vậy, UBTP thống nhất với tên gọi là “Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi)” hoặc “Luật Tổ chức VKS năm 2014” vì đã đưa cả phần VKSQS trong Pháp lệnh hiện hành vào phạm vi điều chỉnh của Luật này.

Tuy nhiên, để bảo đảm Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) tập trung điều chỉnh về tổ chức, cơ cấu bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức; tránh sự chồng chéo với Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Tổ chức Cơ quan điều tra hình sự, Luật Thi hành án hình sự, Luật Thi hành án dân sự..., UBTP đề nghị VKSNDTC tiếp tục rà soát để khái quát hơn các quy định của dự thảo Luật, bỏ các quy định mang tính tác nghiệp, thủ tục trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của VKS (từ Điều 11 đến Điều 30); về chức danh Trợ lý điều tra của Cơ quan điều tra VKSND (Điều 81, Điều 85); về chế độ đối với người nghỉ hưu, chuyển ngành, thôi phục vụ trong ngành Kiểm sát (Điều 103)…

II. NHỮNG NỘI DUNG LỚN CỦA DỰ ÁN LUẬT 

Về cơ bản, UBTP cơ bản tán thành với nhiều nội dung được sửa đổi, bổ sung trong dự án Luật, cụ thể:

1. Về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và tổ chức, bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân

UBTP cơ bản nhất trí với dự thảo Luật về sự cần thiết phải quy định rõ nội dung, phạm vi chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp; về nhiệm vụ, thẩm quyền, các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của VKSND trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ (các điều 2, 3, 4 và Điều 5), trách nhiệm phối hợp của Cơ quan điều tra, Tòa án, thi hành án đối với hoạt động của VKSND…, tạo cơ sở pháp lý để quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của VKS trong các đạo luật tố tụng. UBTP cũng cơ bản tán thành với dự thảo Luật về tổ chức 04 cấp VKSND theo yêu cầu cải cách tư pháp (gồm VKSNDTC, VKSND cấp cao, VKSND cấp tỉnh, VKSND cấp huyện/khu vực); tổ chức bộ máy, nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi cấp VKSND, VKSQS. Tuy nhiên, các quy định của dự thảo Luật về các nội dung này còn một số điểm chưa chính xác, đề nghị VKSNDTC tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện.

2. Về chế định Kiểm sát viên

- Về chức danh Kiểm sát viên. UBTPtán thành với VKSNDTC tiếp tục giữ quy định hiện hành về chức danh Kiểm sát viên là người được bổ nhiệm để làm nhiệm vụ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp; bảo đảm xác định đúng nhiệm vụ của Kiểm sát viên là chức danh tư pháp, gắn với vị trí việc làm và thẩm quyền, trách nhiệm do luật định. Không quy định Kiểm sát viên thực hiện các nhiệm vụ khác ngoài hai nhiệm vụ nói trên.

- Về ngạch Kiểm sát viên. UBTP tán thành với dự thảo Luật về việc chia làm 04 ngạch Kiểm sát viên (gồm Kiểm sát viên sơ cấp, trung cấp, cao cấp và Kiểm sát viên VKSNDTC), bảo đảm phân hóa đội ngũ Kiểm sát viên một cách rõ ràng về tiêu chuẩn, phẩm chất đạo đức, trình độ chuyên môn, năng lực nghiệp vụ, kinh nghiệm công tác; Kiểm sát viên giữ ngạch càng cao thì tiêu chuẩn phải càng cao; phù hợp với cơ chế tuyển chọn khi bổ nhiệm lần đầu hoặc nâng ngạch Kiểm sát viên và việc tổ chức hệ thống 04 cấp VKS. Có ý kiến đề nghị để tránh hiểu lầm cho rằng Kiểm sát viên “sơ cấp” lại có quyền giải quyết các vụ, việc liên quan đến quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân thì cần bỏ cụm từ “sơ cấp” trong ngạch “Kiểm sát viên sơ cấp” cho hợp lý.

Với phương án chia làm 04 ngạch Kiểm sát viên, thì hầu hết số Kiểm sát viên VKSNDTC hiện nay (khoảng 170 người) sẽ chuyển thành Kiểm sát viên cao cấp, chỉ còn lại một số ít người là Kiểm sát viên VKSNDTC theo tinh thần cải cách tư pháp và Hiến pháp mới.

- Về cơ chế tuyển chọn Kiểm sát viên. UBTP tán thành với VKSNDTC tiếp tục duy trì cơ chế Hội đồng tuyển chọn đa thành phần như hiện nay đối với Kiểm sát viên VKSNDTC để đánh giá toàn diện về phẩm chất đạo đức và uy tín nghề nghiệp mà không cần thiết phải áp dụng hình thức thi tuyển, vì Kiểm sát viên VKSNDTC là những cán bộ đầu ngành đã được thi tuyển, rèn luyện qua nhiều ngạch Kiểm sát viên. Đối với các ngạch Kiểm sát viên khác thì cần thiết phải kết hợp giữa hình thức Hội đồng tuyển chọn và thi tuyển để vừa đánh giá được tinh thần trách nhiệm, phẩm chất đạo đức, vừa lựa chọn được Kiểm sát viên có trình độ, năng lực, phù hợp với xu hướng tuyển chọn công chức hiện nay theo định hướng cải cách tư pháp; đồng thời bảo đảm tính thận trọng, khách quan, công bằng và sự giám sát của các cơ quan, tổ chức đối với công tác cán bộ của ngành Kiểm sát, nâng cao chất lượng Kiểm sát viên đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp, thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của VKSND quy định trong Hiến pháp mới.

3. Về thẩm quyền quyết định biên chế; số lượng, cơ cấu Kiểm sát viên, điều tra viên, viên chức của Viện kiểm sát nhân dân

UBTP tán thành với dự thảo Luật về quy định này theo hướng: UBTVQH quyết định tổng biên chế, số lượng từng ngạch Kiểm sát viên (sơ cấp, trung cấp, cao cấp và Kiểm sát viên VKSNDTC, Điều tra viên của VKSND); Viện trưởng VKSND tối cao quyết định cụ thể biên chế; số lượng và cơ cấu Kiểm sát viên, Điều tra viên của các đơn vị trực thuộc VKSNDTC và các VKSND cấp dưới. Quy định như vậy vừa bảo đảm tính chặt chẽ trong việc quyết định tổng biên chế, số lượng Kiểm sát viên, Điều tra viên toàn ngành Kiểm sát; đồng thời tạo điều kiện để Viện trưởng VKSNDTC chủ động bố trí biên chế, cơ cấu công chức, viên chức ở mỗi cấp VKSND theo khối lượng và tính chất phức tạp của công việc.

4. Về kinh phí hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân

UBTP tán thành với dự thảo Luật tiếp tục giữ quy định hiện hành về “Kinh phí hoạt động của VKSND do VKSNDTC lập dự toán và đề nghị Chính phủ trình Quốc hội quyết định”, bảo đảm phù hợp với nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ “thống nhất quản lý kinh tế, trình dự án ngân sách nhà nước trước Quốc hội” được quy định tại Điều 96 Hiến pháp mới.

III. NHỮNG VẤN ĐỀ CÒN CÓ Ý KIẾN KHÁC NHAU

            1. Về mô hình tổ chức Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện hay khu vực

- Đa số các ý kiến tán thành với Phương án 1 của dự thảo Luật và cho rằng tổ chức mô hình VKSND khu vực là cần thiết, bảo đảm đồng bộ với mô hình tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, tăng cường tính độc lập của VKSND trong thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; tập trung đầu tư cơ sở vật chất, đội ngũ cán bộ, tránh dàn trải, bình quân, lãng phí.

- Một số ý kiến khác cho rằng, trong điều kiện Cơ quan điều tra, các cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Cơ quan thi hành án vẫn giữ mô hình cấp huyện thì để bảo đảm cho VKS “Tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, thực hiện cơ chế công tố gắn với điều tra” theo yêu cầu cải cách tư pháp, giải quyết nhanh chóng, kịp thời khiếu nại, tố cáo về tư pháp thì nên tiếp tục duy trì mô hình VKSND cấp huyện như hiện nay.

2. Về vai trò của Ủy ban kiểm sát

- Nhiều thành viên UBTP tán thành với đề nghị của VKSNDTC và cho rằng, Hiến pháp mới không quy định về Ủy ban kiểm sát (UBKS) nhưng dự thảo Luật tiếp tục quy định về UBKS là cần thiết, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa nguyên tắc “Tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước” với nguyên tắc “Tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành Kiểm sát”; kế thừa và phát huy vai trò tích cực của UBKS trong thực tiễn thi hành Luật Tổ chức VKSND hơn 10 năm qua. Tuy nhiên, để bảo đảm phù hợp với thẩm quyền của các chức danh tư pháp, đề cao trách nhiệm cá nhân của Viện trưởng VKS, cần sửa đổi vai trò của UBKS theo hướng: UBKS chỉ quyết định những vấn đề quan trọng về chiến lược phát triển ngành; phương hướng, nhiệm vụ, kế hoạch công tác; xem xét các dự án luật, tổ chức, cơ cấu bộ máy làm việc và cán bộ, nhân sự, báo cáo của Viện trưởng VKS trước các cơ quan dân cử…; riêng đối với việc giải quyết các vụ án quan trọng, phức tạp thì Viện trưởng VKS đề nghị UBKS xem xét, cho ý kiến và Viện trưởng VKS quyết định, chịu trách nhiệm trước pháp luật. Đồng thời, UBTP đồng ý với VKSNDTC về tổ chức UBKS ở 03 cấp: VKSNDTC, VKSND cấp cao và VKSND cấp tỉnh.

- Một số ý kiến khác cho rằng, không nên thành lập UBKS hoặc nếu có thành lập thì UBKS chỉ có vai trò “tư vấn” cho Viện trưởng về các vấn đề quan trọng trong tổ chức và hoạt động của VKSND, kể cả cho ý kiến việc giải quyết các vụ án cụ thể [1]. Theo đó, chỉ tổ chức UBKS ở VKSNDTC và VKSND cấp tỉnh, không nên tổ chức UBKS ở VKSND cấp cao, vì VKSND cấp này thực hiện nhiệm vụ chủ yếu mang tính chất chuyên môn, nghiệp vụ; nếu có vấn đề vướng mắc thì VKSNDTC hướng dẫn, chỉ đạo.

- Đa số ý kiến cho rằng cần thiết phải tiếp tục quy định nhiệm kỳ đối với tất cả các ngạch Kiểm sát viên và phân hóa thời hạn bổ nhiệm giữa các ngạch Kiểm sát viên (05 năm bổ nhiệm lần đầu, 10 năm bổ nhiệm lại hoặc nâng ngạch) phù hợp với đặc điểm Việt Nam, thể chế hóa chủ trương cải cách tư pháp “Tăng thời hạn bổ nhiệm các chức danh tư pháp hoặc thực hiện chế độ bổ nhiệm không có kỳ hạn”, nhằm bảo đảm thận trọng trong đánh giá, bổ nhiệm cán bộ, tạo động lực phấn đấu, rèn luyện, nâng cao phẩm chất đạo đức, trách nhiệm của Kiểm sát viên trong thực thi nhiệm vụ.

- Một số ý kiến khác đề nghị chỉ quy định nhiệm kỳ đối với ngạch Kiểm sát viên sơ cấp, trung cấp và cao cấp, còn Kiểm sát viên VKSNDTC là những chuyên gia giàu kinh nghiệm, có uy tín của ngành Kiểm sát thì không nên quy định nhiệm kỳ mà thực hiện cơ chế bổ nhiệm không thời hạn.

- Đa số ý kiến tán thành với đề nghị của VKSNDTC về tăng tuổi nghỉ hưu của Kiểm sát viên VKSNDTC (65 tuổi đối với nam, 60 tuổi đối với nữ) và quy định ngay trong Luật Tổ chức VKSND để tránh lãng phí nguồn nhân lực có chất lượng cao, vì Kiểm sát viên VKSNDTC là những người giàu kinh nghiệm trong hoạt động tư pháp, phù hợp với quy định tại khoản 3 Điều 187 của Bộ luật lao động năm 2012.[2]

Đối với tuổi nghỉ hưu của các ngạch Kiểm sát viên khác thực hiện theo quy định chung của Bộ luật lao động.

- Một số ý kiến khác cho rằng, tăng tuổi nghỉ hưu của cán bộ, công chức nói chung, trong đó có tuổi nghỉ hưu của Kiểm sát viên VKSNDTC là vấn đề hệ trọng, nhạy cảm, cần có sự nghiên cứu, đánh giá xem xét tổng thể toàn diện trong toàn bộ hệ thống chính trị, trước mắt không nên quy định ngay trong Luật Tổ chức VKSND về tăng tuổi nghỉ hưu của Kiểm sát viên VKSNDTC.

5. Về tổ chức và thẩm quyền của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân

- Nhiều ý kiến tán thành với Ban soạn thảo tiếp tục quy định tổ chức Cơ quan điều tra của VKSND ở VKSNDTC để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; đồng thời, tiếp tục giữ thẩm quyền của Cơ quan điều tra này như quy định tại Điều 3 Luật Tổ chức VKSND hiện hành là “Điều tra một số loại tội xâm phạm hoạt động tư pháp mà người phạm tội thuộc các cơ quan tư pháp”; không mở rộng phạm vi thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra VKSNDTC như tại Điều 21 dự thảo Luật.

- Có ý kiến khác đề nghị không tổ chức Cơ quan điều tra của VKSND, bảo đảm phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ với Cơ quan điều tra và VKS chỉ làm nhiệm vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp.

6. Về trách nhiệm thực hiện công tác thống kê hình sự, thống kê tội phạm của Viện kiểm sát nhân dân

UBTP nhận thấy, dự thảo Luật quy định VKSND có nhiệm vụ thống kê tội phạm và thống kê hình sự (Điều 3) là không hợp lý, vì cho rằng thống kê hình sự có đối tượng, phạm vi, nội dung khác với thống kê tội phạm; nếu giao cho VKSND vừa thống kê tội phạm, vừa thống kê hình sự hoặc giao cả hai nhiệm vụ này cho Chính phủ thực hiện đều không phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan; do đó đề nghị tiếp tục giao VKSND trách nhiệm thống kê tội phạm như quy định tại Điều 5 Luật Tổ chức VKSND năm 2002, bảo đảm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của VKSND được thực hiện từ khi có tội phạm xảy ra, trong suốt quá trình tố tụng đến thi hành án; nhiệm vụ thống kê hình sự vẫn do Chính phủ (Bộ Công an giúp thực hiện) để phù hợp với trách nhiệm của Chính phủ trong quản lý nhà nước về đấu tranh phòng, chống tội phạm, vi phạm pháp luật và thống kê nhà nước.

Ngoài những vấn đề trên, UBTP đề nghị VKSNDTC nghiên cứu, quy định rõ hơn các vấn đề sau đây:

- Tiếp tục làm rõ nội dung và mối quan hệ giữa nguyên tắc “Khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, Kiểm sát viên tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân” với nguyên tắc “Tranh tụng trong xét xử được bảo đảm” trong Hiến pháp mới để tạo cơ sở cho việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền, trách nhiệm của Kiểm sát viên, của Viện trưởng VKS trong các đạo luật tố tụng và sự chỉ đạo trên thực tiễn của Viện trưởng đối với Kiểm sát viên khi thực thi nhiệm vụ (Điều 6).

- Làm rõ hơn để quy định cụ thể phạm vi, nội dung thẩm quyền của VKSNDTC trong thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, trong lãnh đạo, chỉ đạo VKSND cấp dưới thực hiện chức năng, nhiệm vụ và công tác tổ chức, cán bộ; bảo đảm phù hợp với Điều 107 của Hiến pháp mới quy định các VKSND thực hiện chức năng, nhiệm vụ, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

- Căn cứ chức năng, nhiệm vụ của VKSNDTC, vai trò UBKS của VKSNDTC làm rõ các tiêu chí để xác định cụ thể số lượng Kiểm sát viên VKSNDTC bao nhiêu là hợp lý, vì dự thảo Luật quy định số lượng Kiểm sát viên VKSNDTC không quá 25 người nhưng Tờ trình không lý giải rõ vì sao nên chưa đủ cơ sở thuyết phục.

Đồng thời đề nghị VKSNDTC tiếp tục rà soát, chỉnh lý, hoàn thiện các điều, khoản khác cả về nội dung và kỹ thuật lập pháp, bảo đảm chất lượng của dự thảo Luật và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật./.