Kế thừa quy định của các bản Hiến pháp trước đây, Hiến pháp năm 1992 có một chương riêng quy định về Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân, thể hiện vị trí độc lập, chức năng, nhiệm vụ Hiến định của Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân trong Bộ máy nhà nước ta. Qua đó thể hiện quan điểm của Đảng là trong chế độ xã hội ta, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó sự phân công rành mạch giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp được Hiến pháp quy định...
Một số kiến nghị về góp ý sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992
(Những ưu điểm trong các quy định về Viện kiểm sát nhân dân trong
Hiến pháp năm 1992 cần được tiếp tục ghi nhận trong Hiến pháp mới)
Kế thừa quy định của các bản Hiến pháp trước đây, Hiến pháp năm 1992 có một chương riêng quy định về Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân, thể hiện vị trí độc lập, chức năng, nhiệm vụ Hiến định của Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân trong Bộ máy nhà nước ta. Qua đó thể hiện quan điểm của Đảng là trong chế độ xã hội ta, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó sự phân công rành mạch giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp được Hiến pháp quy định.
Ngoài chức năng, nhiệm vụ, những vấn đề cơ bản về Viện kiểm sát nhân dân như tổ chức bộ máy, nguyên tắc tổ chức và hoạt động, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm các chức danh chủ chốt và chức danh pháp lý của Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã được Hiến pháp quy định về nguyên tắc.
Chức năng của Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp (sửa đổi, bổ sung năm 2001) là: Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Các vấn đề chủ yếu trong quy định về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân trong quy định của Hiến pháp hiện nay cơ bản vẫn hợp lý, tuy cần có những bổ sung nhất định.
Kiến nghị về kỹ thuật lập pháp
Để phù hợp với nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước ta trên quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, Hiến pháp 1992 cũng như các bản Hiến pháp trước đó đã có quy định các chương riêng về Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ với tính chất là những chế định độc lập. Tuy nhiên việc quy định gộp Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao vào một chương chung trong Hiến pháp 1992 theo chúng tôi là chưa hợp lý vì:
- Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân là hai hệ thống cơ quan nhà nước độc lập trong bộ máy nhà nước, có chức năng, nhiệm vụ khác nhau nên cần được quy định thành các chương riêng biệt sẽ thuận tiện hơn và cũng thể hiện rõ hơn nguyên tắc tổ chức các hệ thống cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước ta như đã nêu trên;
Hiến pháp hiện hành quy định Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân trong cùng 1 chương nhưng chỉ có 1 điều chung về nhiệm vụ của 2 cơ quan là: “Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân”. Theo chúng tôi, việc quy định chung nhiệm vụ của Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân như trên là chưa hợp lý vì:
+ Trong chế độ ta, không chỉ có Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dânmà một số cơ quan nhà nước khác ở mức độ khác nhau (VD như Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Thanh tra Nhà nước…), trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình đều có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân. Nếu như trước đây Viện kiểm sát được tổ chức với các chức năng theo quan điểm của Lê Nin và Chủ tịch Hồ Chí Minh, bao gồm cả chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực kinh tế, xã hội, thì nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa mới là nhiệm vụ đặc thù của Viện kiểm sát nhân dân, nhưng không phải là nhiệm vụ đặc thù của Toà án nhân dân.
+ Nhiệm vụ Hiến định của một hệ thống cơ quan nhà nước độc lập cần xuất phát từ chức năng, gắn với chức năng. Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân có chức năng riêng thì cũng cần có quy định nhiệm vụ riêng có tính đặc thù, xuất phát từ thực hiện chức năng thì sẽ phù hợp hơn.
Vì vậy, trong lần sửa đổi, bổ sung sắp tới, quy định về Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp nên có hai chương riêng biệt, như quy định về Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước thì sẽ khoa học và thuận lợi hơn.
Kiến nghị một số nội dung cần bổ sung trong Hiến pháp về Viện kiểm sát nhân dân:
* Về chức năng, nhiệm vụ:
+ Đề nghị bổ sung, sửa đổi quy định về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp theo hướng bao quát đầy đủ hơn các hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân trong thực tế:
Thực tế hiện nay, cùng với việc thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, VKSND tối cao có Cơ quan điều tra để điều tra các tội xâm phạm hoạt động tư pháp do cán bộ các cơ quan tư pháp thực hiện. Ngoài ra, để thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động điều tra, BLTTHS hiện hành quy định Viện kiểm sát nhân dân các cấp có thẩm quyền khởi tố vụ án, khởi tố bị can; khi xét thấy cần thiết tiến hành một số hoạt động điều tra theo quy định của BLTTHS (Điều 112 BLTTHS năm 2003).
Quan niệm về thực hành quyền công tố không giống nhau ở các quốc gia, có nơi quan niệm quyền công tố bao gồm cả hoạt động điều tra tội phạm, có nơi quan niệm quyền công tố chủ yếu là vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong giai đoạn xét xử, buộc tội bị cáo tại phiên toà. Trong nghị quyết của Đảng ta có quan điểm là “gắn công tố với điều tra”, điều đó có nghĩa rằng chúng ta đang quan niệm công tố và điều tra không phải là một. Các nghị quyết của Đảng cũng đã xác định một trong những trọng tâm về đổi mới hoạt động thực hiện chức năng của Viện kiểm sát nhân dân là “tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra”. Vì vậy, để rõ ràng hơn trong nhận thức và tổ chức hoạt động thực tiễn, quy định về chức năng của Viện kiểm sát trong Hiến pháp cần bao quát được cả hoạt động điều tra của Viện kiểm sát làm cơ sở cho việc quy định cụ thể hoạt động điều tra của Viện kiểm sát trong Luật tổ chức VKSND và BLTTHS.
+ Nhiệm vụ gắn với thực hiện chức năng của Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1992 “là góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”, vì lúc đó VKSND còn có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã sửa đổi chức năng Viện kiểm sát nhân dân theo hướng chỉ còn thực hiện chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp, nhưng nhiệm vụ gắn với thực hiện chức năng cơ bản vẫn nguyên như trước đây là chưa phù hợp. Theo chúng tôi, giao cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện thực hiện chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp, điều tra tội phạm trong những trường hợp có quy định của pháp luật cần gắn với nhiệm vụ là nhằm “bảo đảm mọi hành vi phạm tội đều phải được phát hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh; các hoạt động tố tụng hình sự, dân sự, hành chính và các hoạt động khác về tư pháp tuân thủ đúng pháp luật”
Vì vậy, cùng với định hướng tổ chức VKSND 4 cấp theo Kết luận 79-KL/TW của Bộ Chính trị, Điều 137 Hiến pháp có thể sửa đổi, bổ sung quy định về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân như sau: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp, điều tra tội phạm trong các trường hợp được pháp luật quy định, bảo đảm mọi hành vi phạm tội đều phải được phát hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh; các hoạt động tố tụng hình sự, dân sự, hành chính và các hoạt động khác về tư pháp tuân thủ đúng pháp luật.
Viện kiểm sát nhân dân cấp cao, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, Viện kiểm sát nhân dân khu vực, các Viện kiểm sát quân sự thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp trong phạm vi trách nhiệm do luật định”
* Về vị trí độc lập của Viện kiểm sát nhân dân trong bộ máy nhà nước.
Vị trí của Viện kiểm sát nhân dân do Hiến pháp quy định thể hiện tính độc lập trong bộ máy nhà nước ta, sự độc lập này thuộc về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, là cần thiết, bảo đảm cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ. Tính độc lập của hệ thống Viện kiểm sát nhân dân cần được khẳng định rõ trong nguyên tắc tổ chức, hoạt động được Hiến pháp ghi nhận. Vấn đề này theo chúng tôi nên tham khảo cách thức ghi nhận tại Điều 107 Hiến pháp năm 1960, tuy rất ngắn gọn, nhưng rất rõ ràng, dứt khoát, đó là: “Viện kiểm sát nhân dân các cấp chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân tối cao”. Theo đó, có thể sửa lại đoạn thứ nhất Điều 138 Hiến pháp ngắn gọn như sau: “Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao…”. Điều đó có nghĩa là Viện trưởng VKSND tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, còn Viện trưởng VKSND cấp dưới chỉ chịu trách nhiệm trước Viện trưởng VKSND cấp trên và trước Viện trưởng VKSND tối cao, không phụ thuộc vào chính quyền địa phương, kể cả Hội đồng nhân dân.
* Hiến pháp nên có 1 điều riêng quy định về hệ thống tổ chức bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân Kết luận 79-KL/TW của Bộ Chính trị (VKSND tối cao, VKSND cấp cao, VKSND cấp tỉnh, VKSND khu vực), trong đó quy định về nguyên tắc chế độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của Viện trưởng, Phó Viện trưởng VKSND các cấp.
* Về Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân.
Trên tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TW là tăng quyền hạn, trách nhiệm, nâng cao tính độc lập và chịu trách nhiệm trong hoạt động tố tụng của các chức danh tư pháp, sửa đổi Hiến pháp lần này cần có 1 điều quy định riêng về Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân và quy định rõ khi thực hiện nhiệm vụ, Kiểm sát viên chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng VKSND cấp mình và Viện trưởng VKSND cấp trên. Dự kiến khi thực hiện mô hình tổ chức VKSND 4 cấp, sẽ có 4 ngạch Kiểm sát viên (thêm ngạch Kiểm sát viên cao cấp). Ngoài Kiểm sát viên VKSND tối cao vẫn nên do Chủ tịch nước bổ nhiệm, các ngạch Kiểm sát viên còn lại trong Hiến pháp chỉ nên quy định theo hướng: Chế độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Kiểm sát viên cao cấp, trung cấp, sơ cấp của Viện kiểm sát nhân dân do luật định để làm cơ sở cho Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân quy định cụ thể vấn đề này.
* Vấn đề khác:
Tổng kết 10 năm thi hành Hiến pháp 1992 (bản sửa đổi 2001) với việc Viện kiểm sát nhân dân thôi không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội, so với các thời kỳ trước đó cho thấy: Tình hình vi phạm, tội phạm diễn biến rất phức tạp và nghiêm trọng trên hầu hết các lĩnh vực kinh tế trọng điểm, gây thiệt hại đặc biệt nghiêm trọng về kinh tế (có vụ tới nhiều ngàn tỷ đồng) và ảnh hưởng không nhỏ về chính trị - xã hôi, nhất là lòng tin (điển hình như vụ Vinasin, PMU 18…). Có nhiều nơi tình trạng vi phạm pháp luật kéo dài nhiều năm, có hàng chục đoàn thanh tra, kiểm toán đã từng đến làm việc nhưng vi phạm vẫn không được ngăn chặn. Tình trạng vì lợi ích cục bộ địa phương, cục bộ ngành, trong đó có lợi ích nhóm mà báo chí đã nêu gây thiệt hại đặc biệt nghiêm trọng về nhiều mặt. Vi phạm trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật, xử phát vi phạm hành chính xảy ra phổ biến nhưng thiếu cơ chế giám sát đầy đủ. Về cơ chế pháp luật cũng như thực tiễn thì hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội để bảo đảm pháp chế thống nhất trong toàn quốc mà Viện kiểm sát nhân dân đảm nhận trước đây, hiện nay dường như chưa có cơ quan nào thay thế đúng nghĩa, tạo nên khoảng trống làm cho vi phạm, tội phạm trong lĩnh vực này có điều kiện phát triển. Vấn đề này cần có giải pháp khắc phục ngay từ cơ chế, đặc biệt việc tổ chức bộ máy nhà nước, xác định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước để tạo lập cơ chế kiểm soát, giám sát, nhất là cơ chế phòng chống tham nhũng trong bộ máy nhà nước ta để bảo vệ chế độ, bảo vệ Đảng, bảo đảm sự ổn định và phát triển của đất nước.
Nếu không thiết lập lại chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội của Viện kiểm sát nhân dân như trước đây, thì trong phạm vi chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp, điều tra tội phạm trong các trường hợp do pháp luật quy định, và với vị thế độc lập của mình, Quốc hội nên ghi nhận trong BLTTHS, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân theo hướng trong hoạt động kiểm sát việc giải quyết tin báo, tố giác tội phạm, VKSND có quyền yêu cầu các cơ quan, đơn vị cung cấp tài liệu cần thiết cho việc xác định các hành vi có dấu hiệu tội phạm; trực tiếp xác minh làm rõ hành vi có dấu hiệu tội phạm tại các cơ quan, đơn vị khi yêu cầu cung cấp tài liệu không được đáp ứng hoặc đáp ứng không đầy đủ. Như vậy, tuy chưa toàn diện, nhưng cũng có thêm những cơ chế kiểm soát tình trạng nêu trên, góp phần đấu tranh phòng chống tham nhũng tốt hơn, hiệu quả hơn, qua đó góp phần bảo vệ chế độ, bảo đảm sự phát triển bền vững của đất nước.