Luật tố tụng hành chính (Luật TTHC) năm 2015 đã bổ sung quy định về quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án và quy định này được hướng dẫn tại Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án (Nghị định số 71/2016). Việc bổ sung quy định này có ý nghĩa rất quan trọng vì bảo đảm cho bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thực thi trên thực tế. Tuy nhiên, những quy định hiện hành về quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án vẫn còn nhiều bất cập. Nhiều quy định của pháp luật chưa cụ thể, rõ ràng, từ đó gây khó khăn cho việc áp dụng vào thực tiễn.

Một số bất cập trong quy định của pháp luật về quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính

Thứ nhất, quy định của pháp luật hiện nay chưa nêu rõ về đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án.

Khoản 1 Điều 312 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trong thời hạn 01 năm kể từ ngày hết thời hạn quy định tại điểm b khoản 2 Điều 311 của Luật này mà người phải thi hành án không tự nguyện thi hành thì người được thi hành án có quyền gửi đơn kèm theo bản sao bản án, quyết định của Tòa án, tài liệu khác có liên quan đề nghị Tòa án đã xét xử sơ thẩm ra quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án”. Theo quy định này, đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án là người phải thi hành án (THA). Trong khi đó, tại khoản 4 Điều 3 Nghị định số 71/2016 thì quy định: “Người phải thi hành án là cá nhân, cơ quan, tổ chức phải thực hiện nghĩa vụ trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành”. Căn cứ vào hướng dẫn này có thể thấy người phải THA có thể là người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan hoặc người bị kiện trong vụ án, bởi lẽ, tùy từng vụ án hành chính mà Tòa tuyên án người phải thực hiện nghĩa vụ trong bản án, quyết định của Tòa án là một trong các chủ thể trên. Tuy nhiên, nếu hiểu theo cách suy luận này thì mâu thuẫn với quy định tại Điều 311 Luật TTHC năm 2015. Theo đó, điểm a khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015 quy định như sau: “Trường hợp bản án, quyết định của Tòa án về việc không chấp nhận yêu cầu khởi kiện quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri thì các bên đương sự phải tiếp tục thi hành quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri theo quy định của pháp luật”. Ngoài ra, khoản 2 Điều 15 Nghị định số 71/2016 cũng nêu rõ: “Cơ quan có thẩm quyền có quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế hành chính để thi hành quyết định hành chính có hiệu lực theo quy định của pháp luật”. Như vậy, theo các quy định này, trong trường hợp yêu cầu của người khởi kiện không được Tòa án chấp nhận thì họ sẽ tiếp tục thi hành khiếu kiện nếu như họ chưa thi hành hoặc thi hành chưa xong; nếu người khởi kiện vẫn chưa thi hành đối tượng bị kiện thì cơ quan có thẩm quyền sẽ áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính và trong trường hợp này việc THA sẽ được tiến hành theo thủ tục hành chính.

Với phân tích trên cho thấy, quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án chỉ áp dụng đối với người bị kiện mà thôi, bởi lẽ, nếu người khởi kiện không THA thì đã bị áp dụng biện pháp cưỡng chế để thi hành theo thủ tục hành chính. Như vậy, do pháp luật TTHC hiện nay chưa nêu rõ về đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính nên dẫn đến cách hiểu thiếu thống nhất như trên.

Thứ hai, quy định của pháp luật về phạm vi áp dụng của quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án chưa được rõ ràng.

Liên quan đến phạm vi áp dụng quyết định buộc THA của Tòa án hiện nay có hai loại ý kiến khác nhau: Một là, quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án áp dụng đối với tất cả các phần được tuyên trong bản án, quyết định của Tòa án (bao gồm phần bản án, quyết định của Tòa án không liên quan đến tài sản và phần bản án, quyết định của Tòa án có liên quan đến tài sản); hai là, quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án chỉ áp dụng đối với phần bản án, quyết định của Tòa án không liên quan đến tài sản. Vì vậy, trong thời gian qua, Tòa án ở một số địa phương khi ra quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính trở nên lúng túng vì không biết quyết định buộc THA có áp dụng đối với tất cả các phần trong bản án hay không. Do đó, có Tòa án ban hành quyết định buộc THA áp dụng đối với phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án, có Tòa án chỉ ban hành quyết định buộc THA đối với phần bản án, quyết định không liên quan đến tài sản.

Sở dĩ có tình trạng áp dụng pháp luật khác biệt như trên là vì khi áp dụng quyết định buộc THA một số Tòa án chỉ căn cứ vào Điều 312 Luật TTHC năm 2015 để ra quyết định buộc THA và nếu chỉ căn cứ vào điều luật này thì quyết định buộc THA áp dụng đối với tất cả các phần trong bản án, quyết định của Tòa án. Trong khi đó, một số Tòa án khác ngoài căn cứ vào Điều 312 Luật TTHC năm 2015 thì còn áp dụng quy định tại điểm h khoản 1 Điều 311 của Luật TTHC năm 2015: “Quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án được thi hành theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự” nên chỉ ra quyết định buộc THA đối với phần bản án, quyết định của Tòa án không liên quan đến tài sản. Việc áp dụng pháp luật thiếu thống nhất như trên là vì pháp luật chưa có điều khoản nào trực tiếp quy định về phạm vi áp dụng của quyết định buộc THA nên mỗi Tòa án vận dụng theo một cách hiểu khác nhau.

Thứ ba, quyền hạn của Viện kiểm sát trong việc kiểm sát thi hành quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính còn hạn chế.

Theo quy định tại khoản 2 Điều 312 Luật TTHC năm 2015 thì Tòa án đã xét xử sơ thẩm phải ra quyết định buộc THA hành chính. Quyết định buộc THA phải được gửi cho người phải THA, người được THA, Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải THA và Viện kiểm sát cùng cấp. Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải THA có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc và xử lý trách nhiệm của người phải THA theo quy định của pháp luật. Quyết định buộc THA cũng phải gửi cho cơ quan THA dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm để theo dõi việc THA hành chính theo quyết định của Tòa án. Như vậy, theo quy định trên thì đối với những chủ thể được quyền gửi quyết định buộc THA của Tòa án đều có quyền hạn nhất định để bảo đảm cho bản án, quyết định của Tòa án được thi hành như: Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải THA có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc và xử lý trách nhiệm của người phải THA theo quy định của pháp luật; cơ quan THA dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm theo dõi việc THA hành chính theo quyết định của Tòa án. Trong khi đó, điều luật này không quy định Viện kiểm sát được thực hiện quyền gì khi nhận được quyết định buộc THA của Tòa án. Nếu căn cứ vào Điều 315 Luật TTHC năm 2015 về kiểm sát THA hành chính thì Viện kiểm sát được thực hiện quyền kiến nghị để bảo đảm cho bản án, quyết định của Tòa án được thực thi một cách hiệu quả. Tuy nhiên, do không có văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn nội dung này nên việc triển khai thực hiện trên thực tế sẽ gặp không ít khó khăn, cụ thể như Viện kiểm sát sẽ kiến nghị đến chủ thể nào, nội dung kiến nghị là gì, phương thức kiến nghị như thế nào và đặc biệt là Viện kiểm sát được quyền làm gì tiếp theo nếu như sau khi đã kiến nghị xong nhưng quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính vẫn không được người có nghĩa vụ THA thi hành.

Kiến nghị một số giải pháp hoàn thiện

Một là, cần xác định đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án một cách chính xác, theo đó, cần sửa đổi Điều 11 của Nghị định số 71/2016 theo hướng xác định người phải THA hành chính là người bị kiện trong vụ án. Như trong phần trên đã phân tích, người phải THA trong quyết định buộc thi hành án của Tòa án chỉ có thể là người bị kiện trong vụ án vì nếu người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan không THA thì đã bị cưỡng chế áp dụng thi hành theo thủ tục hành chính. Việc sửa đổi theo hướng trên giúp Tòa án xác định rõ đối tượng bị áp dụng quyết định này để tránh trường hợp ban hành sai đối tượng gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của các bên thi hành án.

Hai là, cần phải bổ sung quy định về phạm vi áp dụng của quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án, do đó, cần sửa đổi Điều 312 Luật TTHC năm 2015 theo hướng bổ sung quy định: “Quyết định buộc thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án chỉ buộc thi hành phần bản án, quyết định của Tòa án không liên quan đến tài sản”. Việc đề xuất theo hướng trên để thống nhất với các quy định tại điểm h khoản 1 Điều 311 của Luật TTHC năm 2015: “Quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án được thi hành theo quy định của pháp luật về THA dân sự”, đồng thời, phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 3 Nghị định số 71/2016: “Thi hành án hành chính là việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành quy định tại Điều 309 Luật TTHC, trừ quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính”.

Ba là, cần bổ sung các quy định về kiểm sát việc thực hiện quyết định buộc thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án. Để công tác kiểm sát thi hành bản án, quyết định của Tòa án nói chung và kiểm sát thi hành quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án nói riêng đạt được hiệu quả cần phải bổ sung các quy định hướng dẫn về công tác kiểm sát thi hành quyết định buộc thi hành án của Tòa án, tránh tình trạng như hiện nay chỉ có một điều luật duy nhất quy định một cách chung chung về công tác kiểm sát THA hành chính. Vì vậy, cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn về kiểm sát thi hành án hành chính nói chung và kiểm sát quyết định buộc thi hành án nói riêng, trong đó quy định rõ các vấn đề về nội dung kiểm sát, phương thức kiểm sát, quyền đề nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát khi kiểm sát quyết định buộc thi hành án của Tòa án nhằm bảo đảm cho công tác kiểm sát được thực hiện có hiệu quả và thuận lợi nhất.