Sửa đổi Hiến pháp và vấn đề sửa đổi, bổ sung quy định về Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp

1. Về vị trí hiến định của Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta Thiết chế tổ chức Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta có tuổi đời cùng với Nhà nước cách mạng và trải qua nhiều giai đoạn phát triển từ năm 1945 đến nay với những mô hình, cách thức tổ chức khác nhau nhằm đáp ứng yêu cầu của từng giai đoạn cách mạng, đồng thời cũng phản ánh điều kiện khách quan, chủ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước ta. Có thể thấy rõ hai mô hình tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát (VKS) ở nước ta như sau...

Sửa đổi Hiến pháp và vấn đề sửa đổi, bổ sung

quy định về Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp

GS, TSKH Đào Trí Úc chủ trì phiên họp Hội đồng chức danh Giáo sư ngành Luật học

(Nguồn: Internet)

1. Về vị trí hiến định của Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta

Thiết chế tổ chức Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta có tuổi đời cùng với Nhà nước cách mạng và trải qua nhiều giai đoạn phát triển từ năm 1945 đến nay với những mô hình, cách thức tổ chức khác nhau nhằm đáp ứng yêu cầu của từng giai đoạn cách mạng, đồng thời cũng phản ánh điều kiện khách quan, chủ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước ta. Có thể thấy rõ hai mô hình tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát (VKS) ở nước ta như sau:

1.1. Mô hình Cơ quan Công tố

Công tố nằm trong Toà án: Mô hình này ra đời và tồn tại từ năm 1945 đến năm 1958.

Sắc lệnh số 33C của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 19/3/1946 về việc thành lập Toà án quân sự quy định, trong Toà án quân sự có một Uỷ viên quân sự hoặc Ủy viên Ủy ban trinh sát giữ quyền công tố, thực hiện chức năng buộc tội. Các Sắc lệnh tiếp sau đó liên quan đến việc cải tổ các Tòa án quân sự đều duy trì vị trí công tố tại Tòa án và với chức năng buộc tội.

Ngày 24/01/1946, Sắc lệnh số 13 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời về tổ chức Tòa án và các ngạch Thẩm phán đã đặt ra chức danh Thẩm phán buộc tội trong cơ cấu của các Toà án đệ nhị cấp và Toà thượng thẩm.

Tại các Toà án binh được thành lập vào các năm 1946 - 1947, cũng có bộ phận công tố do một Uỷ viên Chính phủ đảm nhận, thực hiện chức năng buộc tội trước Toà án.

Chức năng giám sát, chỉ đạo hoạt động điều tra cũng đã được giao cho Cơ quan công tố với các chức danh Biện lý và Chưởng lý.

Biện lý có quyền giám sát, chỉ đạo hoạt động điều tra tư pháp của Công an, của Kiểm soát viên kiểm lâm, hoả xa, thương chính... là những cơ quan được giao thẩm quyền điều tra. Những cơ quan này chịu sự lãnh đạo của Biện lý mà không chịu sự lãnh đạo của cơ quan hành chính. Biện lý không chỉ có thẩm quyền chỉ đạo hoạt động điều tra mà cũng có quyền trực tiếp tiến hành điều tra đối với các trường hợp Thẩm phán phạm tội. Biện lý có quyền kháng nghị những quyết định, mệnh lệnh của dự thẩm về việc giam giữ bị can quá hạn. Khi kết thúc điều tra, Biện lý có quyền ra một trong 3 quyết định: Truy tố bị can ra Tòa bằng một bản cáo trạng; tạm đình chỉ vụ án; đình chỉ vụ án.

Biện lý thực hiện việc luận tội trước Toà án thông qua việc duy trì quyền công tố; có quyền kháng nghị bản án đã có hiệu lực của Toà án.

Trong lĩnh vực thi hành án, Biện lý có thẩm quyền và nhiệm vụ thi hành bản án và quyết định đã có hiệu lực của Toà án; giám sát việc thi hành án; đệ đơn ân xá, đơn phóng thích lên Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

Về mặt quản lý nhân sự và tổ chức, tuy các Công tố viên cũng như các Thẩm phán khác do Bộ Tư pháp quản lý nhưng Bộ Tư pháp không can thiệp vào hoạt động của Toà án, của các Thẩm phán và Công tố viên theo đúng tinh thần của Hiến pháp năm 1946: “Trong khi xét xử, các Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp” (Điều thứ 69). Mặc dù về tổ chức được đặt trong Toà án và về hành chính là do Bộ Tư pháp quản lý nhưng các Uỷ viên công tố thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập, dưới sự lãnh đạo của Chưởng lý”.

Như vậy, có thể thấy rằng, ở giai đoạn này, giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1958, hệ thống Viện công tố, mô hình tổ chức cơ quan công tố hoàn toàn giống như mô hình cơ quan công tố của Pháp. Đó là: Về tính chất, đó là cơ quan tư pháp; về chức năng: Chức năng chủ yếu là chức năng công tố, buộc tội và chức năng thứ hai là chỉ đạo hoạt động điều tra và thực hiện điều tra đối với một số loại vụ án nhất định; về tổ chức: Đặt trong Toà án; về quản lý hành chính: Do Bộ Tư pháp quản lý; về địa vị pháp lý: Có tính độc lập cao trong hoạt động, với tư cách là thiết chế thuộc quyền tư pháp; được Hiến pháp và pháp luật bảo đảm tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không có quyền can thiệp.

Công tố thuộc Chính phủ: Mô hình này chỉ tồn tại trong thời gian ngắn từ năm 1958 đến năm 1959.

Theo Nghị định số 256-TTg ngày 01/7/1959 của Thủ tướng Chính phủ quy định về tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của ngành Công tố và Nghị định số 321-TTg ngày 27/8/1959 của Thủ tướng Chính phủ quy định việc thành lập các Viện công tố phúc thẩm và Viện công tố các cấp, các cơ quan công tố được tổ chức thành một hệ thống và trực thuộc Chính phủ; có nhiệm vụ, quyền hạn như một Bộ trưởng của Chính phủ. Ở các địa phương, Viện công tố là những cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban hành chính cùng cấp, đồng thời chịu sự lãnh đạo của Viện công tố cấp trên và Viện công tố Trung ương. Về chức năng, Viện công tố vẫn tiếp tục có hai chức năng như trước đây là chức năng điều tra và truy tố. Ở giai đoạn này, Viện công tố đã được giao thêm một chức năng mới là chức năng giám sát. Đối tượng giám sát của Viện công tố bao gồm: Việc chấp hành pháp luật trong công tác điều tra của Cơ quan điều tra; việc chấp hành pháp luật của Toà án; việc thi hành pháp luật trong việc thi hành các bản án hình sự, dân sự; hoạt động của các cơ quan giam giữ, cải tạo; một chức năng mới nữa của Viện công tố là khởi tố và tham gia tố tụng trong vụ án dân sự có liên quan đến lợi ích của Nhà nước và của nhân dân.

Tuy nhiên, mô hình Viện công tố thuộc Chính phủ ở nước ta chỉ tồn tại trên quy định pháp lý như một ý tưởng quá độ về tổ chức theo hướng tạo thành một hệ thống riêng, độc lập trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Nhưng sau đó ít lâu, Hiến pháp năm 1959 của nước ta đã chế định một hệ thống Viện kiểm sát nhân dân và mô hình tổ chức đó tiếp tục được duy trì cho đến ngày hôm nay.

1.2. Mô hình Viện kiểm sát nhân dân

Mô hình này ra đời và tồn tại từ năm 1959 đến nay.

Bắt đầu từ Hiến pháp năm 1959, kế đó là Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 của nước ta - trong hơn 50 năm qua đã duy trì một hệ thống thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân (VKSND). Về tổ chức, VKSND tối cao, các VKSND địa phương và VKS quân sự tạo thành một hệ thống, theo đó, VKSND cấp dưới chịu sự lãnh đạo của VKSND cấp trên, các VKSND địa phương và VKSQS chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSND tối cao. Viện trưởng, các Phó Viện trưởng và Kiểm sát viên VKSND địa phương, Viện kiểm sát quân sự (VKSQS) các quân khu và khu vực do Viện trưởng VKSND tối cao bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Viện trưởng VKSND tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Nhiệm kỳ của Viện trưởng VKSND tối cao theo nhiệm kỳ của Quốc hội.

Bắt đầu từ Hiến pháp năm 1992 có thêm trách nhiệm của VKSND địa phương báo cáo trước Hội đồng nhân dân về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương và trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân.

Như vậy, xét về vị trí và tổ chức, có thể hiểu VKSND hiện nay ở Việt Nam là một hệ thống cơ quan độc lập và thống nhất, do Hiến pháp quy định. Đặc trưng cơ bản này phản ánh yêu cầu về một thiết chế có các chức năng quan trọng là giám sát việc thi hành pháp luật của các Bộ, các ngành, các cơ quan chính quyền địa phương, các tổ chức, cơ quan và công dân, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất (theo quy định trước năm 2001 của Hiến pháp); thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp (kể từ năm 2001).

Tính thống nhất của VKSND được thể hiện ở chỗ, Viện trưởng VKS cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng VKS cấp trên. Viện trưởng VKSND địa phương chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSND tối cao. Viện trưởng, các Phó Viện trưởng và Kiểm sát viên VKSND địa phương và VKSQS các quân khu và khu vực đều do Viện trưởng VKSND tối cao bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức.

Tính độc lập của VKSND thể hiện ở chỗ, Viện trưởng VKSND tối cao, người đứng đầu hệ thống thống nhất đó chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước (Nguyên thủ quốc gia). Ở các địa phương, Viện trưởng VKSND chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân và trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân.

2. Về tính chất và chức năng của Viện kiểm sát

Kể từ Hiến pháp năm 1959 đến Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001, ở nước ta không có các khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Hiến pháp năm 1992 (tại lần sửa đổi, bổ sung năm 2001), lần đầu tiên xác định một nguyên tắc quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (Điều 2). Với quy định đó, cần xác lập rõ hơn các nhánh quyền lực nhà nước ở nước ta. Theo quy định hiện hành rất khó có thể xác định, hiện nay, với những chức năng kể trên, VKSND thuộc bộ phận nào của quyền lực nhà nước.

Tuy nhiên, theo tinh thần của các Văn kiện của Đảng, có thể hiểu VKSND là hệ thống tổ chức độc lập, thống nhất, nhưng về chức năng, với hai chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp và thực hành quyền công tố, VKSND thiên về tính chất của một cơ quan tư pháp. Cụ thể: Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X và XI của Đảng, Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đều nêu tên của VKSND trong số các cơ quan tư pháp

Về mặt nhận thức lý luận, cho đến nay trong các giới nghiên cứu và hoạt động thực tiễn ở nước ta chưa có sự nhận thức chung và thống nhất về vị trí của VKSND trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước.

Có thể nêu ba luồng ý kiến sau đây:

Loại ý kiến thứ nhất, VKSND là một cơ quan tư pháp vì chức năng cơ bản của nó như Hiến pháp đã xác định là thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Khi lập luận cho quan điểm này, các ý kiến cho rằng, xét về tính chất việc thực hành quyền công tố (truy tố, khởi tố về hình sự, điều tra hoặc chỉ đạo điều tra hình sự, giữ vai trò luận tội trước Toà án) và việc kiểm sát các hoạt động tư pháp là những hoạt động thuộc phạm vi của hoạt động tư pháp vì hoạt động của VKS trực tiếp liên quan đến xét xử.

Loại ý kiến thứ hai cho rằng, hoạt động công tố thuộc chức năng của cơ quan hành pháp với lý do: Chức năng duy trì và bảo vệ trật tự xã hội nằm trong phạm vi của hoạt động điều hành, quản lý của cơ quan hành pháp; khi phát hiện có hành vi xâm hại đến lợi ích điều hành và quản lý thì cơ quan hành pháp có quyền truy tố người phạm tội ra trước Toà án và thực hiện việc buộc tội. Vì vậy, một cơ quan có chức năng đó phải thuộc cơ quan hành pháp, VKS phải được chuyển đổi thành Viện công tố cho phù hợp với chức năng tương ứng.

Loại ý kiến thứ ba cho rằng, hệ thống VKSND ở nước ta, với lịch sử hình thành và phát triển lâu dài cùng với quá trình hình thành và phát triển của bộ máy nhà nước đã tồn tại và hoạt động như một hệ thống cơ quan độc lập và thống nhất cần được tiếp tục duy trì vị trí đó trong hệ thống bộ máy nhà nước đã vận hành thông suốt và về cơ bản là có hiệu quả trong lịch sử tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta. Điều đó có nghĩa rằng, VKSND cần được xác định như tại Chương X của Hiến pháp, từ Điều 137 đến Điều 140 với những định hướng đổi mới, hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN.

Nhìn rộng ra, chúng ta thấy một sự đa dạng trong các quy định về vị trí, chức năng của VKS hoặc các thiết chế tương tự ở các nước trên thế giới. Có thể chia làm 3 nhóm sau đây:

Nhóm thứ nhất: Nhóm các nước mà ở đó VKS hay cơ quan công tố nằm trong cơ cấu của Bộ Tư pháp. Điển hình là các nước như Mỹ, Pháp, Bỉ, Nhật, Balan, Rumani, Hà Lan, Đan Mạch và một số nước khác. Trong nhóm này, cũng có hai cách tổ chức khác nhau. Ở các nước Châu Âu lục địa và Nhật Bản, cơ quan công tố nằm trong cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp, nhưng vẫn được coi là cơ quan tư pháp và được tổ chức thống nhất. Chẳng hạn, ở Pháp, theo Sắc lệnh số 58-01270 công bố Luật về vị trí pháp lý của chức danh Thẩm phán công tố (Magistrature) năm 1958 thì tất cả các Thẩm phán công tố (mà ở Việt Nam thường gọi là “Thẩm phán đứng” để phân biệt với Thẩm phán ngồi chủ toạ phiên toà) đều trực thuộc Thẩm phán công tố cấp trên mình và đều thuộc Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Tại Toà phá án, Toà thượng thẩm, có các Tổng Công tố viên còn ở Toà đại hình có Công tố quốc gia. Như vậy, tuy về cơ cấu tổ chức, Công tố nằm trong ngành hành pháp, nhưng về chức năng thì hoàn toàn độc lập và về tính chất lại là cơ quan tư pháp.

Cũng thuộc nhóm này, nhưng ở Mỹ và Canada cơ quan có chức năng như cơ quan Công tố có tên gọi là General Attorney và người đứng đầu cơ quan này đồng thời là Bộ trưởng Tư pháp. Các Attorney không đặt tại các Toà án, có vị trí độc lập và được coi là Cơ quan tư pháp.

Nhóm thứ hai: Nhóm các nước mà ở đó cơ quan công tố hoàn toàn nằm trong thành phần của hệ thống tư pháp được đặt tại các Toà án, nhưng độc lập với Toà án về mặt chức năng. Đó là các nước như Tây Ban Nha, Colombia, Bungari.v.v. Chẳng hạn, theo Luật năm 1981 của Tây Ban Nha, cơ quan có chức năng công tố có tên là Bộ Thuế (Ministerio Fiscal), và chức năng của nó là thúc đẩy công lý nhằm bảo vệ pháp chế, các quyền công dân, các lợi ích công theo chức năng hoặc theo thỉnh cầu của những người hữu trách, giám sát nhằm bảo đảm tính độc lập của các Toà án, giữ quyền công tố tại Toà án. Ở nước này, cơ quan công tố được đặt tại các Toà án, nằm trong hệ thống các Toà án từ Trung ương đến cấp tỉnh. Về mặt chức năng, các cơ quan công tố hợp thành một hệ thống dọc mang tính thống nhất và phụ thuộc trên - dưới. Đứng đầu hệ thống này là Tổng công tố Nhà nước do Nhà vua bổ nhiệm trên cơ sở đề nghị của Chính phủ sau khi đã có ý kiến của Hội đồng quyền tư pháp, có vị trí chỉ sau Chánh án Toà án tối cao.

Nhóm thứ ba: Gồm các nước mà ở đó cơ quan VKS hoặc Công tố là một hệ thống riêng biệt, hoặc trực thuộc Quốc hội hoặc trực thuộc Nguyên thủ quốc gia. Nhóm này gồm các nước Trung Quốc, Việt Nam, CHDCND Triều Tiên, Lào và nhiều nước Mỹ Latinh (Columbia, Equador.v.v.). Ở các nước này, cơ quan như VKS nước ta có hai chức năng rõ rệt là chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật (ta gọi là kiểm sát chung) và chức năng công tố. Hoạt động giám sát có đối tượng là các cơ quan nhà nước (chỉ các cơ quan hành pháp từ Bộ trở xuống), các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, các cơ quan, đơn vị, cá nhân. Cho đến nay, kể cả sau khi ở Liên Xô và các nước Đông Âu khi chế độ XHCN ở đó đã không còn nữa thì ở nhiều nước này hệ thống VKS vẫn còn giữ cả hai chức năng này. Ở nhiều nước Mỹ Latinh cũng vậy, cơ quan kiểm sát, công tố có vị trí độc lập do Hiến pháp quy định như các cơ quan khác là Chính phủ, Toà án. Trong số đó, ở một số nước Mỹ Latinh như Colombia, Equador có hai cơ quan riêng rẽ: Một cơ quan có chức năng công tố, một cơ quan khác có chức năng giám sát chung và bảo vệ quyền con người, quyền công dân, cả hai đều độc lập với các cơ quan khác của Nhà nước.

Qua nghiên cứu trên đây có thể thấy rằng, nếu chỉ xét trên bình diện “chỗ đứng” về mặt tổ chức của các cơ quan như VKS hoặc Công tố ở nhiều nước và nhiều khu vực khác nhau thì vẫn chưa rõ cơ quan này thuộc “nhánh” quyền lực nhà nước nào trong cơ chế phân quyền: Lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Tuy nhiên, một điều có thể dễ nhìn thấy là, dù sự hiện diện ở “nhánh” quyền lực nào thì tính độc lập về chức năng của loại cơ quan đó luôn luôn được bảo đảm. Trong số các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của cơ quan này thì nguyên tắc độc lập với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước, nguyên tắc về tính thống nhất về tổ chức và chức năng là những nguyên tắc quan trọng và phổ biến nhất.

Ở những nước mà VKS hay thiết chế tương tự có cả hai chức năng là chức năng kiểm sát chung và chức năng công tố thì về mặt tổ chức cũng như về mặt chức năng, cơ quan này hoàn toàn độc lập với các cơ quan khác của Nhà nước. Ở những nước mà cơ quan này chỉ làm chức năng công tố thì nó chỉ có vị trí độc lập về mặt chức năng. Tuy nhiên, trong trường hợp này, cơ quan công tố cũng như các Công tố viên vẫn có vị trí độc lập trong tư cách là một cơ quan tư pháp. Tính độc lập của cơ quan VKS hay công tố là yếu tố mang tính nguyên tắc, có khi được coi là nguyên tắc hiến định. Hiến pháp Cuba, Argentina, Bolivia, Bồ Đào Nha, Columbia, Azerbaizan, Uzbekistan đều có quy định nguyên tắc này. Chẳng hạn, Hiến pháp Cuba quy định: “VKS Cuba độc lập, không phụ thuộc vào các cơ quan quyền lực nhà nước ở Trung ương và ở địa phương”. Luật về VKS của Azerbaizan tại Điều 7 quy định: “Mọi sự cản trở bởi bất kỳ ai và với bất kỳ lý do nào, trực tiếp hay gián tiếp đối với hoạt động hợp pháp của VKS, mọi sự tác động, đe dọa, can thiệp bất hợp pháp cũng như mọi biểu hiện thiếu tôn trọng VKS đều không thể chấp nhận được và phải bị truy cứu trách nhiệm theo pháp luật”. Luật về VKS của Liên bang Nga (Điều 5), của Belarus (Điều 6) đều có những quy định tương tự.

Song song với việc khẳng định tính chất độc lập của VKS hay cơ quan công tố với tính cách là một thiết chế nhà nước, Hiến pháp và pháp luật của nhà nước, kể cả những nước mà cơ quan đó nằm trong cơ cấu của ngành hành pháp còn quy định về vị trí độc lập của các Kiểm sát viên, Công tố viên.

Bộ luật Tố tụng Hình sự của CH Pháp quy định tại Điều 669 về vị trí hoàn toàn độc lập của công tố. Cũng theo Bộ luật này, các chức danh như Thẩm phán và thành viên bồi thẩm đoàn có thể bị thay đổi, nhưng Công tố viên thì không bị thay đổi bởi những lý do tương tự đối với các chức danh đó.

Các nước Estonia, Latvia, Balan hiện nay là những nước có sự thay đổi lớn trong việc quy định vị trí pháp lý của VKS so với trước đây qua việc chuyển VKS vào hệ thống các cơ quan hành pháp, đặt trong cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp. Tuy vậy, pháp luật về VKS của các nước này đều quy định tính độc lập của VKS và của các Kiểm sát viên. Luật về VKS của Balan quy định: “Trong hoạt động các Kiểm sát viên độc lập, không bị ảnh hưởng bởi các cơ quan và cá nhân khác thuộc cơ cấu quyền lực nhà nước hoặc quản lý nhà nước và chỉ tuân theo pháp luật”.

Cấm tất cả các cơ quan: Quốc hội, Nội các, các cơ quan nhà nước, các cơ quan tự quản địa phương, các quan chức nhà nước và viên chức tự quản địa phương, các doanh nghiệp, các tổ chức và mọi cá nhân can thiệp vào công việc của VKS trong quá trình điều tra vụ án và thực hiện các chức năng khác của VKS” (Điều 6).

Vị trí của cơ quan kiểm sát hay công tố còn có thể xác định bởi mức độ điều chỉnh pháp lý của nó hoặc “đẳng cấp” của cơ sở tồn tại và hoạt động về mặt pháp lý của nó. Ở một số nước, tổ chức và hoạt động của thiết chế này được quy định trong Hiến pháp, một số nước quy định bởi các đạo luật.

Không chỉ ở các nước XHCN như Việt Nam, Trung Quốc, Cuba mà ở nhiều nước Đông Âu trước đây là quốc gia XHCN như Hungari, Bungari, Belarus, Azerbaizan, Litva, Estonia, Albania, một số nước Tây Âu như Tây Ban Nha, Italy, Bồ Đào Nha, các nước thuộc địa của Anh trước đây như Kenya, Zimbabuwe.v.v. Hiến pháp đều dành một chương riêng biệt về VKS hoặc cơ quan công tố.

Trên cơ sở Hiến pháp nhiều nước đã ban hành các đạo luật riêng về VKS. Nhiều nước, tuy Hiến pháp không trực tiếp điều chỉnh nhưng có Luật riêng về VKS hoặc cơ quan công tố hay thiết chế tương tự. Chẳng hạn, ở Nhật Bản có Sắc lệnh năm 1944 của Nhật hoàng về cơ quan công tố. Ở một số nước khác, có Luật về các cơ quan tư pháp, trong đó có Toà án và Viện công tố hoặc VKS (chẳng hạn ở CHLB Đức: Luật năm 1877 về hệ thống tư pháp). Một số nước, các quy định về VKS hoặc công tố được đặt trong Bộ luật Tố tụng Hình sự (ở Pháp - Bộ luật TTHS 1958, ở Italy - Bộ luật Tố tụng Hình sự 1930). Ở Mỹ, cơ quan General Attorney được xác định trong Luật về thành lập Bộ Tư pháp Hoa Kỳ năm 1870.

Vị trí của VKS hoặc cơ quan công tố cũng không giống nhau ở các nước. Nhiều nước thuộc Liên Xô trước đây, trong đó có LB Nga, ngay tại Hiến pháp, đặt VKS trong chương về các cơ quan tư pháp, và mặc định là thuộc quyền tư pháp. Cụ thể là, Hiến pháp LB Nga tại Chương 7: “Quyền tư pháp” sau khi có các Điều 125 - 128 nói về Toà án và các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Toà án, đã quy định một điều riêng, Điều 129 về VKS. Hiến pháp Bungari năm 1991, Hiến pháp Gruzia năm 1991, Hiến pháp Columbia năm 1991, Hiến pháp Kazakhstan năm 1995 cũng đặt VKS trong hệ thống các cơ quan tư pháp, quy định trong một chương với các điều khác nhau về VKS, Toà án, cơ quan điều tra, xác định chúng là các cơ quan tư pháp và nhấn mạnh sự độc lập của VKS đối với tất cả các cơ quan khác.

Ở một số nước khác, chủ yếu là các nước thuộc Liên Xô trước đây, Hiến pháp còn dành một chương riêng biệt về VKS, không để chung với Toà án như trước đây. Chẳng hạn, Hiến pháp Ucraina đặt chương về VKS trước chương về Toà án, còn Hiến pháp các nước Tazgikistan, Turkmenistan, Uzbekistan, Belarus, chương về VKS được đặt liền sau chương về Toà án.

Khi đặt ra một vị trí riêng cho VKS trong Hiến pháp, các nước nói trên cũng không đồng quan điểm về vị trí của cơ quan này trong hệ thống quyền lực nhà nước. Phần lớn các nước đó coi VKS là cơ quan thuộc quyền tư pháp và nhấn mạnh sự độc lập của VKS như một hệ thống. Luật của nước CH Latvia “Về VKS” xác định: “VKS là cơ quan thuộc quyền tư pháp, độc lập trong việc giám sát việc tuân thủ pháp luật trong phạm vi thẩm quyền được quy định tại Luật này”. Luật của nước Cộng hoà Moldova về VKS có quy định: “VKS thực hiện các chức năng của mình với tính cách là một cơ quan độc lập trong hệ thống các cơ quan tư pháp”. Bên cạnh đó, vẫn có nước, khi đặt riêng vị trí của VKS trong Hiến pháp thì đạo luật về VKS lại coi các cơ quan đó thuộc nhánh hành pháp. Chẳng hạn, Luật về VKS nước CH Kurugastan xác định: “VKS nước CH Kurugastan là cơ quan nhà nước trong hệ thống hành pháp”. Luật về VKS năm 1998 của Estonia quy định: “VKS là cơ quan chính phủ thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ trưởng Tư pháp”. Điển hình nhất của trường hợp coi Cơ quan công tố thuộc nhánh quyền hành pháp là nước Mỹ. Như đã nói ở trên, chức vụ General Attorney đồng thời là Bộ trưởng Tư pháp.

Trong khi đó, các nước thuộc hệ thống Luật lục địa như Pháp, Đức, Ý và nhiều nước khác cơ quan công tố có vị trí nằm giữa hai nhánh quyền lực là quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Tính chất lưỡng hệ đó của cơ quan này thể hiện ở một công thức chung là về tổ chức, cơ quan đó trực thuộc Bộ Tư pháp, tức là thuộc quyền hành pháp, nhưng về tính chất thì đó là cơ quan thuộc ngành tư pháp, còn về chức năng thì độc lập và luôn luôn tự tạo thành một hệ thống. Ở Ý, Pháp, CHLB Đức, Nhật Bản, Balan, Rumani đều đặt cơ quan công tố thuộc Bộ Tư pháp, nhưng các cơ quan đó vừa độc lập với cơ quan hành pháp, vừa độc lập với Toà án và đều được coi là cơ quan tư pháp; các Công tố viên được coi là chức danh tư pháp như các Thẩm phán.

Ở các nước XHCN hiện nay như Trung Quốc, CHDCND Triều Tiên, Cuba và kể cả LB Nga, VKS là cơ quan độc lập, thống nhất và có vị trí gần hơn với cơ quan lập pháp bởi hai lý do: Người đứng đầu cơ quan đó do Quốc hội bầu, chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội giống như Thủ tướng và Chánh án và một số chức danh cao cấp khác của Nhà nước.

Nếu xét theo các chức năng được giao thực hiện, chúng ta có thể chia VKS hoặc Cơ quan công tố của các nước trên thế giới thành hai nhóm chủ yếu: Nhóm có chức năng công tố và nhóm có chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật (bảo đảm pháp chế, kiểm sát chung).

Nhóm thứ nhất gồm hầu hết các nước thuộc hệ thống luật châu Âu lục địa và thiết chế General Attorney của Mỹ. Ở các quốc gia nói trên, cơ quan này có chức năng chủ yếu là truy tố người phạm tội hình sự và giữ nguyên quyền công tố tại Toà án. Ngoài ra, còn có thêm chức năng giám sát hoạt động điều tra và giám sát chế độ giam giữ tại các trại giam.

Nhóm thứ hai gồm các nước XHCN và đa số các nước trước đây là quốc gia XHCN. Ở các nước này, chức năng của VKS đa dạng hơn bao gồm chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật và chức năng công tố, chỉ đạo hoạt động điều tra, giữ nguyên quyền công tố trước Toà án.

Các chuyên gia và các nhà lý luận ở nhiều nước lý giải về hiện tượng khác nhau này bởi nhiều lý do.

Theo một nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, sở dĩ các nước Tây Âu và Mỹ, cơ quan công tố không thực hiện chức năng kiểm sát chung (giám sát việc tuân theo pháp luật) là vì ở các nước phát triển đó văn hoá pháp lý đã trở thành nền tảng chung của mọi cơ cấu xã hội và nhà nước; họ có xã hội dân sự phát triển, xã hội ổn định, do đó, năng lực tự điều chỉnh, ý thức tôn trọng pháp luật của dân cư cao.v.v.

Trong khi đó, theo các chuyên gia này, ở Nga cũng như ở các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu trước đây thì ngược lại, văn hoá pháp lý chưa phát triển, ý thức tôn trọng và tuân thủ pháp luật thấp, xã hội dân sự không phát triển.v.v. Vì vậy, Nhà nước vẫn cần có một cơ chế giám sát việc tuân theo pháp luật, bảo đảm pháp chế được tôn trọng(1).

Cũng có một cách giải thích khác đi vào tầng sâu hơn trong việc duy trì nhu cầu giữ chức năng kiểm sát chung của VKS. Theo đó, trong một xã hội mà truyền thống một “Nhà nước mạnh”, “trách nhiệm xã hội lớn” của Nhà nước thì nhu cầu cần có một cơ chế riêng để bảo đảm sự thống nhất của pháp luật và duy trì pháp chế là một nhu cầu khách quan. Trong khi đó, ở một quốc gia như nước Anh, nơi các truyền thống như tự quản địa phương, truyền thống tư tố phổ biến, Toà án có uy thế nổi trội thì bản thân khái niệm “pháp chế”, “tuân thủ pháp luật” cũng không có, bởi vì hệ thống thông luật chủ yếu là các án lệ. Vì vậy, ở đó không cần đến một thiết chế nhà nước như VKS để giám sát việc tuân theo pháp luật.

Còn ở các nước châu Âu lục địa, bức tranh lại hơi khác. Ở đó, quyền lực nhà nước đóng vai trò chủ động và với mức độ can thiệp sâu hơn vào đời sống của xã hội dân sự và nền kinh tế so với tình hình ở Anh. Tuy nhiên, cũng tại các nước đó một nền tư pháp mạnh và có uy tín cao trong xã hội đã hình thành và phát triển mà chức năng chủ yếu của nó là bảo vệ các quyền con người, quyền công dân, vì vậy, Nhà nước, mà chủ yếu là nhánh hành pháp đã không dễ gì có thể can thiệp được sâu vào đời sống xã hội. Thêm vào đó, một trong những nét chính của hệ thống pháp luật các nước Tây Âu và Trung Âu là tính đặc thù của từng hệ thống pháp luật quốc gia. Thuở ban đầu, thậm chí mỗi dân tộc, mỗi thành bang ở đó có một hệ thống pháp luật riêng của mình. Tính cát cứ đó mạnh đến nỗi đã làm cho nhu cầu về “sự thống nhất” của pháp luật không thể xuất hiện được.

Như vậy, sự cần thiết phải có một thiết chế giám sát nhằm bảo đảm tính thống nhất của pháp luật ở mỗi quốc gia, mỗi khu vực đều đã được lý giải bởi đặc điểm lịch sử, tính đặc thù của văn hoá, của truyền thống.v.v. Không thể coi đó là sản phẩm của một chế độ xã hội theo kiểu quốc gia xã hội chủ nghĩa hay quốc gia tư bản chủ nghĩa. Cũng không thể coi thiết chế VKS là “sản phẩm Xô - viết” và “sự sao chép nó bởi các nước xã hội chủ nghĩa” trước đây, bởi vì: Thứ nhất, ngay tại nước Nga, thiết chế VKS đã ra đời từ thời Nga hoàng Ecaterina Đệ nhị (1864) với hai chức năng là giám sát chung và công tố; khi Cách mạng Tháng mười thành công năm 1917, Nhà nước Xô-viết đã bỏ chức năng giám sát của VKS, chỉ giữ lại chức năng công tố cho đến năm 1922 thì khôi phục lại và vẫn tồn tại cho đến ngày hôm nay; thứ hai, sau khi Liên Xô tan rã, các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu sụp đổ nhưng thiết chế VKS vẫn được giữ lại, trừ Séc. Và ngược lại, việc các nước Âu - Mỹ không cần đến một thiết chế có chức năng giám sát chung theo kiểu VKS cũng bắt nguồn từ thực tế lịch sử như vậy và không thể coi đó là một “hiện tượng chung” hay là “tính quy luật” như một số người quan niệm.

Sau khi Liên bang Xô-viết tan rã, ở LB Nga cũng từng đặt ra vấn đề cải tổ thiết chế VKS. Năm 1991, một bản Đề án cải cách tư pháp đã được Xô-viết tối cao LB Nga lúc đó đưa ra thảo luận. Theo Đề án đó, VKS vẫn được giữ lại trong hệ thống các cơ quan tư pháp như một cơ chế độc lập nhưng chỉ với một chức năng duy nhất là chức năng giữ quyền công tố trước Toà án với lập luận rằng việc giám sát hoạt động tuân thủ pháp luật đã có các thiết chế khác đảm nhiệm, còn việc giám sát các hoạt động tư pháp của VKS là trái với yêu cầu về sự độc lập của Toà án và của hoạt động xét xử, VKS cần tập trung làm tốt chức năng buộc tội trước Toà. Tuy nhiên, không lâu sau đó, tại Kỳ họp đầu tiên năm 1992, các đại biểu Xô - viết tối cao LB Nga đã bỏ phiếu phủ quyết Đề án. Thay vào đó, Xô-viết tối cao LB Nga đã ban hành Luật về VKS Liên bang Nga với nội dung giữ nguyên các chức năng của VKS như thời kỳ Xô-viết. Luật về VKS của LB Nga hiện hành ban hành ngày 25/11/1995 đã ấn định 5 lĩnh vực của chức năng giám sát của VKS sau đây:

- Giám sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động và trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, các Uỷ ban nhà nước, các cơ quan hành pháp khác của Liên bang, của các cơ quan đại diện và các cơ quan chấp hành của các chủ thể của LB Nga; của các cơ quan tự quản hành chính địa phương; của các cơ quan quản lý quân sự, các cơ quan thanh tra và những người lãnh đạo các cơ quan đó; của các cơ quan quản lý và lãnh đạo các tổ chức thương mại và phi thương mại;

- Giám sát việc bảo đảm các quyền con người và quyền công dân trong hoạt động của các cơ quan và cá nhân nói trên;

- Giám sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động của các cơ quan trinh sát hình sự, các cơ quan thanh tra và điều tra;

- Giám sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động của các thừa phát lại;

- Giám sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động của các cơ quan thi hành án hình sự, các cơ quan thi hành các biện pháp cưỡng chế do Toà án áp dụng (các biện pháp tư pháp); các cơ quan quản lý nơi tạm giữ, tạm giam.

Như vậy, có thể thấy một diện rất rộng, kể cả so với thời kỳ Liên Xô, trong phạm vi chức năng của VKS Liên bang Nga hiện nay, nhưng trong đó không có lĩnh vực giám sát hoạt động của Toà án. Trong trường hợp này, pháp luật của LB Nga gọi là “sự tham gia của Công tố viên theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự vào việc xét xử của Toà án và kháng nghị những bản án, quyết định của Toà án trái với pháp luật”.

Phổ biến nhất trong số các chức năng của VKS hoặc các cơ quan công tố ở các nước trên thế giới là chức năng công tố. Chức năng này bao gồm các hoạt động như khởi tố vụ án hình sự; điều tra hình sự; chỉ đạo hoạt động điều tra; truy tố người phạm tội ra trước Toà án; giữ quyền công tố trước Toà án. Trong số các hoạt động đó thì phổ biến nhất ở nhiều nước là hoạt động khởi tố vụ án hình sự và duy trì công tố trước Toà án. Các hoạt động khác như trực tiếp tiến hành điều tra, chỉ đạo hoạt động điều tra là những chức năng có thể có ở một số nước này (ví dụ: Pháp, CH Séc, CHLB Đức) nhưng lại không có ở nước khác hoặc có chức năng đó nhưng VKS không phải là cơ quan duy nhất (ví dụ, chức năng trực tiếp điều tra, chẳng hạn, ở Nauy, Thụy Sỹ, Nhật Bản).

3. Một số kiến nghị về sửa đổi, bổ sung quy định về Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp

Cần xác định tại chương X của Hiến pháp vị trí rõ ràng hơn của VKSND trong bộ máy nhà nước.

Như đã phân tích ở trên, theo quan điểm của chúng tôi, cần quy định Chương X là “Các cơ quan tư pháp”, trong đó có một phần quy định về tổ chức của VKSND, các chức năng của VKSND, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của VKSND.

Phần quy định về tổ chức của VKSND, về cơ bản vẫn giữ nguyên những quy định của Hiến pháp hiện hành.

Về phương thức hoạt động cần có 1 điều trong Hiến pháp khẳng định về tính độc lập của VKSND theo nguyên tắc VKSND hoạt động độc lập, nghiêm cấm sự can thiệp từ phía các cơ quan, tổ chức cá nhân. Bởi lẽ, các quyết định và phê chuẩn của VKSND có hiệu lực thi hành bắt buộc, liên quan đến danh dự, nhân phẩm, tài sản.v.v. của công dân. Nếu VKS không độc lập thì không thực hiện được chức năng quan trọng đó. Cho nên quy định VKS là một hệ thống thống nhất dưới sự lãnh đạo của Viện trưởng chỉ mới xác định được tính hệ thống, tính thống nhất của VKSND mà chưa nói lên yêu cầu về tính độc lập của thiết chế đó.

Về chức năng của Viện kiểm sát. Hiến pháp hiện hành xác định 2 chức năng cơ bản của VKS là thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Quy định về 2 chức năng đó chưa phản ánh đầy đủ nội dung mà Hiến pháp đã xác định chung cho cả VKSND và Tòa án nhân dân tại Điều 126 của Hiến pháp là “bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân; bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể; bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân”. Do đó, theo chúng tôi, Điều 137 của Hiến pháp hiện nay nhất thiết phải được bổ sung chức năng của VKSND bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

Trong nhiều Văn kiện gần đây nhất của Đảng, vấn đề kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực đã được Đảng ta hết sức coi trọng.

Trong khi đó, nhìn vào thực trạng của việc thực hiện yêu cầu về kiểm tra, giám sát quyền lực nhằm đảm bảo pháp chế, kỷ cương và kỷ luật, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa và quyền lực của nhân dân, chúng ta thấy rõ sự thiếu đồng bộ của hệ thống các cơ chế kiểm tra, giám sát; sự bất cập của một số cơ chế so với yêu cầu của việc kiểm tra, giám sát thực hiện quyền lực, thậm chí là một số “khoảng trống” của cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực.

Một lần nữa chúng tôi thấy rằng, nhu cầu về sự kiểm tra, giám sát trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đã và đang được đặt ra một cách bức thiết hơn bao giờ hết trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta nhằm mục đích bảo đảm dân chủ xã hội chủ nghĩa, thực hiện quyền lực của nhà nước thuộc về nhân dân, bảo đảm kỷ cương và trật tự xã hội, nghiêm trị những hành vi xâm phạm đến lợi ích của Tổ quốc, của nhân dân, xâm phạm quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, Đồng thời, chúng ta cũng nhận thấy sự bất cập của hệ thống các cơ chế và hình thức thực hiện việc kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực.

Trong bối cảnh đó, nhìn nhận thiết chế VKS nhân dân ở nước ta trong chiều dài lịch sử của nó có thể thấy, với vị trí và tính chất Hiến định, với hình thức tổ chức, với các chức năng được giao tương ứng, thì đây là thiết chế mang trong mình nó nhiều tố chất của một thiết chế giám sát quyền lực hữu hiệu.

(Theo kiểm sát online)