1. Về điều kiện kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm

Theo khoản 1 Điều 255 Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015, bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm khi thỏa mãn một trong những điều kiện: (i) Kết luận trong bản án, quyết định không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự; (ii) Có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật; (iii) Có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật dẫn đến việc ra bản án, quyết định không đúng gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của người thứ ba.

Trong đó, điều kiện “có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình” và “có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật” chưa được chi tiết hóa tại Luật TTHC năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Khoản 3 Điều 2 “Áp dụng pháp luật tố tụng dân sự và TTHC để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm đối với bản án, quyết định… hành chính của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật trước ngày 01/7/2016”, Nghị quyết số 02/2016/NQ-HĐTP ngày 30/6/2016 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết số 104/2015/QH13 ngày 25/11/2015 của Quốc hội về việc thi hành Luật TTHC không nêu rõ căn cứ này, mà viện dẫn đến quy định của luật tố tụng và luật nội dung được áp dụng tại thời điểm ra bản án. Do đó, Hội đồng xét xử thường phải vận dụng những quy định trên theo hướng quan điểm cá nhân, dẫn đến áp dụng pháp luật chưa thống nhất.

2. Về chủ thể có quyền yêu cầu kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm

Thứ nhất, khoản 2 Điều 256 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trường hợp Tòa án, Viện kiểm sát hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân khác phát hiện có một trong các căn cứ quy định tại khoản 1 Điều 255 của Luật này thì phải thông báo bằng văn bản cho những người có thẩm quyền kháng nghị quy định tại Điều 260 của Luật này”. Tác giả cho rằng, Luật TTHC năm 2015 cho phép nhiều đối tượng có quyền thông báo đến người có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm, có thể dẫn đến tình trạng quá tải đơn thư yêu cầu giám đốc thẩm; không chỉ gây lãng phí về nhân lực và vật lực của cơ quan và người tiến hành tố tụng, mà còn gây khó khăn cho công tác áp dụng pháp luật. “Cơ quan, tổ chức, cá nhân khác” trong điều luật trên bao gồm những ai, những chủ thể này bắt buộc có liên quan trực tiếp, gián tiếp đến vụ án hành chính hay chỉ cần biết tình tiết vụ án là có thể thông báo cho những người có thẩm quyền kháng nghị xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm? Điều này chưa phù hợp với tinh thần của Luật TTHC năm 2015, khi mà người khởi kiện là những chủ thể bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Trong khi đó, người có quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền kháng nghị xem xét lại bản án hành chính theo thủ tục giám đốc thẩm lại mở rộng đến những chủ thể có thể không liên quan đến vụ án, tình tiết vụ án là không hợp lý.

Thứ hai, theo Điều 256 Luật TTHC năm 2015, nếu Viện kiểm sát hoặc Tòa án phát hiện bản án có vi phạm pháp luật, thì bắt buộc phải thông báo bằng văn bản cho người có thẩm quyền để xem xét kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm; nhưng “cơ quan, tổ chức, cá nhân khác” nếu phát hiện bản án có vi phạm pháp luật thì có quyền báo (có thể báo hoặc không) cho cơ quan có thẩm quyền. Điều này là chưa phù hợp, bởi “cơ quan, tổ chức, cá nhân khác” theo luật định chưa đủ khả năng để xác định chính xác bản án có vi phạm pháp luật hay không.

Theo tác giả, pháp luật cần giới hạn đối tượng có quyền làm đơn đề nghị người có thẩm quyền xem xét kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm vụ án hành chính là đương sự và người đại diện hợp pháp của đương sự. Bên cạnh đó, cần tăng cường công tác kiểm sát vụ án hành chính thông qua đội ngũ Kiểm sát viên trực tiếp tham gia kiểm sát hồ sơ, chứng cứ vụ án nhằm kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm.

Thứ ba, khi phát hiện có vi phạm trong bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực, pháp luật quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân khác “thông báo bằng văn bản” cho người có thẩm quyền xem xét kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, nhưng không quy định cụ thể về mặt thể thức nội dung thông báo. Vấn đề này chỉ được hướng dẫn bởi khoản 2 Điều 1 Thông tư liên tịch số 02/2013/TTLT-TANDTC-VKSNDTC ngày 15/10/2013 của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định về thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm và thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao của Luật TTHC. Theo đó, văn bản thông báo của cá nhân, cơ quan, tổ chức gửi cho người có thẩm quyền xem xét kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm có nội dung tương đồng văn bản thông báo của Tòa án, Viện kiểm sát đối với cấp trên là chưa hợp lý. Bởi lẽ, văn bản này đòi hỏi phải có các nội dung chính như: Tên Tòa án, Viện kiểm sát có thẩm quyền xem xét, giải quyết văn bản thông báo; tên tài liệu, chứng cứ chứng minh bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật…

3. Về thủ tục phiên tòa giám đốc thẩm

Thứ nhất, Luật TTHC năm 2015 chưa quy định Viện kiểm sát cùng cấp có quyền tranh tụng trong phiên tòa giám đốc thẩm hay không. Theo Điều 176 Luật TTHC năm 2015, chủ thể tranh tụng chỉ bao gồm đương sự, người đại diện của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Như vậy, Kiểm sát viên không phải là chủ thể tranh tụng, mà chỉ là chủ thể tham gia quá trình tranh tụng, lắng nghe, đặt câu hỏi cho các bên nhằm làm sáng tỏ những căn cứ trong vụ án, chưa đóng vai trò tham gia đúng tinh thần nguyên tắc tranh tụng. Do đó, Luật TTHC năm 2015 cần quy định Viện kiểm sát có quyền tranh tụng, nhằm đảm bảo tính khách quan và công bằng.

Thứ hai, thành phần tham gia phiên giám đốc thẩm còn hạn chế; Hội đồng giám đốc thẩm chủ yếu dựa vào hồ sơ vụ án nhằm đưa ra phán quyết cuối cùng, thiếu tính tranh luận giữa các chủ thể. Phần lớn các phiên tòa giám đốc thẩm đều không có sự tham gia đầy đủ của các chủ thể, nên phần tranh tụng hầu như không có, dẫn đến không tồn tại phần xét hỏi, trình bày, tranh tụng giữa các bên. Bên cạnh đó, pháp luật chưa dự liệu trường hợp đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự muốn tham gia phiên tòa, nhưng Tòa án thấy chưa thật cần thiết sẽ xử lý như thế nào. Do đó, khoản 2 Điều 267 Luật TTHC năm 2015 cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng: “Tòa án triệu tập đương sự, người đại diện hợp pháp, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người tham gia tố tụng khác có liên quan đến việc kháng nghị tham gia phiên tòa giám đốc thẩm. Trường hợp họ vắng mặt tại phiên tòa vì lý do bất khả kháng thì Hội đồng xét xử giám đốc thẩm vẫn tiến hành phiên tòa”.

4. Về thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm

Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung quy định về thẩm quyền “sửa một phần hoặc toàn bộ bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật”. Tuy nhiên, theo Điều 254 Luật TTHC năm 2015, giám đốc thẩm là xét lại bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị giám đốc thẩm. Về bản chất, giám đốc thẩm là một hình thức đặc biệt của hoạt động giám đốc xét xử, đối tượng của giám đốc thẩm được xác định là bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật. Do đó, cần sửa đổi, bổ sung Điều 254 Luật TTHC năm 2015 theo hướng: “Giám đốc thẩm là xét lại bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị giám đốc thẩm khi có căn cứ quy định tại Điều 255 Luật này. Hội đồng xét xử giám đốc thẩm có thể ra quyết định sửa một phần hoặc toàn bộ bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật khi có đủ các điều kiện sau đây: Tài liệu, chứng cứ trong hồ sơ vụ án đã đầy đủ, rõ ràng; có đủ căn cứ để làm rõ các tình tiết trong vụ án; việc sửa bản án, quyết định bị kháng nghị không ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác”.