Qua phân tích một số bất cập của pháp luật thi hành án hình sự và những hạn chế, vướng mắc từ thực tiễn thi hành án treo của chính quyền địa phương, tác giả đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này.
1. Một số bất cập của pháp luật thi hành án hình sự về án treo
Thứ nhất, khoản 2 Điều 92, khoản 2 Điều 100 và điểm a khoản 1 Điều 109 Luật Thi hành án hình sự (THAHS) năm 2019 quy định người được hưởng án treo vắng mặt tại nơi cư trú phải có đơn xin phép và được sự đồng ý của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã, trường hợp không đồng ý thì UBND cấp xã phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do. Như vậy, UBND cấp xã chỉ trả lời bằng văn bản trong trường hợp không đồng ý, còn trường hợp đồng ý thì không được thực hiện bằng văn bản, dễ dẫn đến sự tùy nghi khi áp dụng vào thực tiễn. Nếu trường hợp UBND cấp xã đồng ý miệng thì sau đó quyền và lợi ích của người chấp hành án treo có thể bị ảnh hưởng, vì họ có thể vi phạm nghĩa vụ chấp hành án từ 02 lần trở lên và Tòa án có thể buộc phải chấp hành bản án đã cho hưởng án treo thành hình phạt tù theo quy định tại Điều 65 Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 2015, Điều 93 Luật THAHS năm 2019. Trên thực tế người chấp hành án treo thường rời khỏi địa phương để làm ăn, sinh sống, nên việc quản lý sẽ gặp khó khăn.
Thứ hai, Luật THAHS năm 2019 chỉ quy định trình tự, thủ tục giải quyết đối với trường hợp người được hưởng án treo thay đổi nơi cư trú, nơi làm việc trong quá trình chấp hành án; còn đối với trường hợp người hưởng án treo thay đổi nơi cư trú, nơi làm việc tại thời điểm sau khi Tòa án tuyên án nhưng bản án chưa có hiệu lực pháp luật, hay nói cách khác là người bị kết án thay đổi nơi cư trú, nơi làm việc khi chưa có quyết định thi hành án của Tòa án thì chưa có quy phạm điều chỉnh. Về vấn đề này, Nghị quyết số 02/2018/NQ-HĐTP ngày 15/5/2018 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng Điều 65 của BLHS về án treo đã hướng dẫn: Khi giao người được hưởng án treo cho UBND cấp xã nơi người đó cư trú để giám sát, giáo dục trong thời gian thử thách, Tòa án phải ghi rõ trong phần quyết định của bản án tên UBND cấp xã; tên huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; tên tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được giao giám sát, giáo dục người được hưởng án treo; đồng thời, ghi rõ trong trường hợp người được hưởng án treo thay đổi nơi cư trú thì thực hiện theo quy định của pháp luật về THAHS. Tuy nhiên, thực tế không phải lúc nào bản án cũng đã ghi đúng nơi người hưởng án treo sẽ được giám sát. Lý lịch của bị cáo dựa vào sổ hộ khẩu hoặc nơi tạm trú mà chính quyền địa phương xác nhận, nhưng có trường hợp không xác thực được ngoài thực tế, làm cho cơ quan THAHS cấp huyện gặp lúng túng khi bàn giao người bị kết án, từ đó ảnh hưởng đến các quyền lợi của người bị kết án, như: Người chấp hành án treo bị từ chối hoặc bị chậm trễ trong việc cấp, xác định nơi cư trú, tạm trú, các quyền về việc làm, lao động...
Thứ ba, Luật THAHS năm 2019 không quy định Tòa án có thẩm quyền cấp “Sổ theo dõi người được hưởng án treo” cho người chấp hành án và lưu giữ tại UBND cấp xã. Do vậy, thực tế, Tòa án không hoặc chậm gửi cho người bị kết án và UBND cấp xã gặp khó khăn trong việc ghi nhận bị án lên trình diện, phản ánh về quá trình rèn luyện từng tháng. Mặt khác, người bị kết án treo có thể sử dụng Sổ theo dõi để nộp cho Cảnh sát khu vực hoặc Công an xã nơi tạm trú và cần được xác nhận quá trình sinh sống, làm việc tại đó.
Thứ tư, Điều 94 Luật THAHS năm 2019 quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức giám sát, giáo dục người hưởng án treo, tuy nhiên lại chưa cụ thể hóa về trách nhiệm UBND cấp xã và cơ quan THAHS cấp huyện phải báo cáo cho Chánh án Tòa án có thẩm quyền về việc đã thi hành xong bản án hoặc lý do chưa thi hành được. Trách nhiệm báo cáo được thực hiện kịp thời sẽ giúp cho Tòa án nắm rõ tình hình, kết quả thi hành bản án đã được ban hành có hiệu lực, khả thi hay không. Bên cạnh đó, Luật THAHS năm 2019 chưa quy định trách nhiệm của Tòa án trong việc kiểm tra, giám sát và hướng dẫn nghiệp vụ đối với các cơ quan, tổ chức được Tòa án giao quản lý, giám sát người được hưởng án treo, nhằm nâng cao trách nhiệm của Tòa án và khắc phục vi phạm trong việc buông lỏng quản lý, giáo dục người được hưởng án treo, đồng thời tháo gỡ vướng mắc trong quá trình thi hành án. Thực tế có nhiều bị án hưởng án treo không còn người thân thích, sống lang thang rồi phạm tội hoặc tạm trú ở nhiều địa chỉ khác nhau nên rất khó để thi hành bản án, quyết định đối với họ cả về phần dân sự (như nộp án phí, nộp phạt, khoản bồi thường công dân); hoặc khi họ phạm tội mới nhưng họ che giấu gây khó khăn cho việc xem xét xóa án tích hay tăng nặng trách nhiệm hình sự.
2. Các dạng vi phạm thường gặp trong thi hành án treo
- UBND cấp xã không mở sổ sách theo dõi người được hưởng án treo, không có quyết định phân công người trực tiếp giám sát, giáo dục người được hưởng án treo theo quy định tại Điều 86 Luật THAHS năm 2019. Bên cạnh đó, có địa phương phân công cho bộ phận chuyên môn thuộc UBND cấp xã chịu trách nhiệm giám sát, giáo dục người được hưởng án treo mà không phải là lực lượng Công an cấp xã theo quy định tại khoản 2 Điều 86 Luật THAHS năm 2019, ảnh hưởng đến việc quản lý, giám sát, giáo dục người hưởng án treo.
- Việc theo dõi, quản lý người hưởng án treo chưa chặt chẽ, dẫn đến người chấp hành án vắng mặt tại địa phương nhưng UBND cấp xã không biết để thực hiện trách nhiệm giám sát. Nhiều trường phạm tội mới nhưng UBND cấp xã không biết, sau này Tòa án gặp khó khăn trong việc xác định tình tiết tái phạm, tái phạm nguy hiểm.
- Khi người được hưởng án treo có đủ điều kiện để rút ngắn thời gian thử thách, nhưng UBND cấp xã không lập hồ sơ báo cáo cơ quan THAHS cấp huyện và Tòa án có thẩm quyền xem xét rút ngắn thời gian thử thách.
- Có trường hợp, người được hưởng án treo đã chấp hành xong thời gian thử thách, nhưng UBND không hoặc chậm bàn giao hồ sơ cho cơ quan THAHS cấp huyện để được đề nghị Tòa án xem xét cấp giấy chứng nhận đã chấp hành xong hình phạt cho các bị án.
- Người được hưởng án treo không hoặc chậm thực hiện nghĩa vụ 03 tháng một lần phải nộp bản tự nhận xét về việc chấp hành pháp luật cho người trực tiếp giám sát, giáo dục, nhưng UBND cấp xã không nhắc nhở, yêu cầu người được hưởng án treo thực hiện đầy đủ nghĩa vụ đó, làm cho việc chấp hành án của người được hưởng án treo không nghiêm minh, không hiệu quả.
- Người được hưởng án treo chuyển nơi cư trú đến địa phương khác nhưng UBND cấp xã không thông báo kịp thời cho cơ quan THAHS cấp huyện, để cơ quan này thông báo đến nơi người được hưởng án treo chuyển đến cư trú thực hiện việc tiếp tục quản lý, giám sát và giáo dục theo quy định của pháp luật.
- Ủy ban nhân dân không thực hiện hết trách nhiệm xử phạt hành chính theo thẩm quyền trong trường hợp người được hưởng án treo không có mặt đúng thời hạn theo yêu cầu của UBND cấp xã.
- Một số Tòa án đã chậm chuyển giao bản án, quyết định thi hành án cho cơ quan THAHS. Về phía cơ quan THAHS cấp huyện còn chậm triển khai việc triệu tập bị án hoặc chậm bàn giao hồ sơ thi hành án cho UBND cấp xã.
Những vấn đề trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, cụ thể:
Một số UBND cấp xã chưa có kế hoạch tổ chức quản lý, giám sát người chấp hành án theo đúng quy định của pháp luật như: Phân công người trực tiếp giám sát, giáo dục người chấp hành án không đúng quy định; cán bộ có trách nhiệm chưa bố trí thời gian đủ để theo dõi, giáo dục, giúp đỡ người được hưởng án treo; nhiều địa phương hợp thức hóa hồ sơ thi hành án, dẫn đến tình trạng người chấp hành án coi thường pháp luật, không chấp hành nghĩa vụ thi hành án; UBND cấp xã chưa quan tâm đầy đủ trách nhiệm đề nghị xét giảm thời hạn chấp hành thời gian thử thách và cấp giấy chứng nhận đã chấp hành xong thời gian thử thách...
Do tổng số bị án chấp hành án treo chiếm tỉ lệ rất cao trong tổng số bị án phải đi thi hành án. Trong khi đó cán bộ làm nhiệm vụ THAHS của cấp xã kiêm nhiệm nhiều việc; nhiều cán bộ thiếu kinh nghiệm trong công tác THAHS, chưa được đào tạo nghiệp vụ chuyên môn, chưa được tập huấn nghiệp vụ thi hành án; đa số UBND cấp xã gặp khó khăn về kinh phí bồi dưỡng cho cán bộ được giao thực hiện công tác quản lý, giám sát, giáo dục người chấp hành án tại địa phương. Người hưởng án treo bỏ đi khỏi địa phương không xin phép, không báo cáo, nhưng cán bộ Công an cấp xã không rõ địa chỉ và việc phạm tội mới. Nguyên nhân của trường hợp này là do người chấp hành án treo trốn tránh nghĩa vụ, cho thấy sự khó khăn trong công tác quản lý, theo dõi người chấp hành án tại địa phương.
Người được hưởng án treo có nguy cơ tái phạm cao trong trường hợp không có việc làm, không có thu nhập, do người đang chấp hành án nên không được các cơ sở sản xuất, kinh doanh tại địa bàn ký hợp đồng nhận vào làm việc. Chính sách vay vốn, tạo công ăn việc làm nhằm tái hòa nhập cộng đồng trong công tác THAHS ở nhiều địa phương chưa có hiệu quả. Do không có việc làm, nhiều người chấp hành án sa vào tệ nạn xã hội và phạm tội mới, hoặc buộc phải rời khỏi địa phương để kiếm việc làm, làm cho UBND cấp xã gặp khó khăn trong công tác quản lý, giáo dục.
Bên cạnh đó, công tác phối hợp giữa chính quyền địa phương với gia đình người chấp hành án phạt tù cho hưởng án treo chưa được thực hiện hoặc do gia đình của người bị kết án thờ ơ, bỏ mặc, ảnh hưởng đến công tác giám sát, giáo dục và cũng là nguyên nhân của tình trạng tái phạm.
Ngoài ra, trình độ nhận thức, hiểu biết pháp luật của người dân ở từng khu vực không đồng đều, người chấp hành án tại địa phương chưa hiểu hết quyền lợi và nghĩa vụ của mình khi chấp hành án. Nhiều bị án đã không biết quyền lợi về giảm thời gian thử thách, đề nghị công nhận đã chấp hành xong hình phạt, đề nghị xóa án tích, các chính sách về việc làm, vay vốn…
3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật thi hành án hình sự
Thứ nhất, cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 109 Luật THAHS năm 2019 theo hướng: UBND cấp xã phải trả lời bằng văn bản về việc đồng ý cho người được hưởng án treo vắng mặt tại nơi cư trú. Nhằm khắc phục tình trạng UBND cấp xã đồng ý miệng hoặc “im lặng” làm cho người chấp hành án treo có thể gặp bất lợi như: Không được bảo đảm các quyền về việc làm, đi lại; hay họ có thể bị vi phạm nghĩa vụ chấp hành án từ 02 lần trở lên và có thể bị Tòa án buộc phải chấp hành bản án đã cho hưởng án treo thành hình phạt tù, do cán bộ có thẩm quyền đề nghị.
Thứ hai, bổ sung vào Luật THAHS năm 2019 về thủ tục giải quyết trường hợp người được hưởng án treo thay đổi nơi cư trú, nơi làm việc sau khi Tòa án tuyên án nhưng bản án chưa có hiệu lực pháp luật (khi chưa có quyết định thi hành án), theo hướng như sau: “Sau khi Tòa án tuyên một bản án, nhưng bản án chưa có hiệu lực, nếu có kết quả xác minh của Tòa án về trường hợp người được hưởng án treo thay đổi nơi cư trú, nơi làm việc, thì việc ra quyết định thi hành án phải dựa vào kết quả xác minh đó”. Như vậy, sẽ khắc phục được vướng mắc, lúng túng trong việc bàn giao người bị kết án; khắc phục thực trạng người được hưởng án treo bị từ chối hoặc bị chậm trễ trong việc cấp, xác định nơi cư trú, tạm trú, các quyền về vay vốn, hỗ trợ việc làm, lao động; bảo đảm các quyền cho người được hưởng án treo.
Thứ ba, bổ sung vào Luật THAHS năm 2019 về việc cấp phát “Sổ theo dõi người được hưởng án treo” cho người chấp hành án treo và lưu giữ tại UBND cấp xã. Do không được quy định trong luật, làm cho thực tế Tòa án không hoặc chậm gửi cho người bị kết án và UBND cấp xã gặp khó khăn trong việc ghi nhận bị án lên trình diện, phản ánh về quá trình rèn luyện từng tháng. Sổ theo dõi người được hưởng án treo còn thuận lợi cho quá trình theo dõi của Cảnh sát khu vực hoặc Công an cấp xã nơi tạm trú và cần phản ánh xác nhận quá trình sinh sống, làm việc tại đó.
Thứ tư, sửa đổi, bổ sung Điều 94 Luật THAHS năm 2019 về trách nhiệm UBND cấp xã và cơ quan THAHS cấp huyện phải báo cáo cho Chánh án Tòa án có thẩm quyền về việc đã thi hành xong bản án hoặc lý do chưa thi hành được. Đồng thời, đặt ra trách nhiệm cho Tòa án trong việc kiểm tra, giám sát và hướng dẫn nghiệp vụ đối với các cơ quan, tổ chức được giao quản lý, giám sát người được hưởng án treo. Giải pháp này góp phần khắc phục thực trạng buông lỏng quản lý người chấp hành án treo, giúp cho Tòa án đánh giá được tính khả thi của bản án, gồm cả trường hợp người chấp hành án treo không còn người thân thích, sống lang thang rồi phạm tội hoặc tạm trú ở nhiều địa chỉ khác nhau để mưu sinh bằng nhiều nghề thì rất khó để thi hành bản án, quyết định đối với họ cả về phần dân sự (như nộp án phí, nộp phạt, khoản bồi thường công dân);...
PGS.TS. Nguyễn Ngọc Kiện – Trương Thị Thu Hằng – Hồ Minh Tùng