Trong quá trình kiểm sát việc thụ lý vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên thực hiện chức năng kiểm sát theo trình tự tố tụng như sau:

 Trong thời hạn 3 ngày làm việc kể từ ngày thụ lý vụ án, Thẩm phán đã thụ lý vụ án phải thông báo bắng văn bản cho Viện kiểm sát cùng cấp biết theo khoản 1 Điều 126 Luật TTHC. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được thông báo, Viện kiểm sát phân công Kiểm sát viên, Kiểm sát viên dự khuyết thực hiện nhiệm vụ và thông báo cho Tòa án theo khoản 4 Điều 128 Luật TTHC.

Khi thực hiện kiểm sát việc thụ lý, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên được phân công cần phải làm rõ các nội dung sau:

Kiểm sát đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Đối tượng khởi kiện vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai. Các quyết định, hành vi này có thể đã được khiếu nại theo thủ tục nhưng người khiếu nại không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại và không tiếp tục khiếu nại nữa hoặc trường hợp đã hết thời hạn giải quyết khiếu nại nhưng khiếu nại đó không được cơ quan có thẩm quyền giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi kiện ra Tòa án.

Quyết định hành chính về đất đai bao gồm: Quyết định thu hồi đất, giao đất, quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất…. Quyết định hành chính về đất đai thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính về đất đai là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số người mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm.

Hành vi hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai là hành vi của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong hoạt động quản lý đất đai theo quy định của pháp luật. Hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong hoạt động quản lý đất đai ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội.

Trong nhiều trường hợp, đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về đất đai khó xác định, xuất phát từ việc quản lý và sử dụng đất đai phức tạp, dẫn đến việc hiểu và áp dụng không thống nhất khi xác định vụ án là tranh chấp dân sự về đất đai hay tranh chấp hành chính về lĩnh vực đất đai. Tranh chấp dân sự về đất đai là tranh chấp về quyền sử dụng đất giữa các cá nhân, cơ quan, tổ chức với nhau. Tranh chấp hành chính về đất đai là tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước về đất đai giữa một bên là cơ quan (người có thẩm quyền) nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện việc quản lý về đất đai với một bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm. Hoạt động quản lý nhà nước đó được thực hiện bằng một quyết định hay hành vi cụ thể, là đối tượng để Tòa án giải quyết bằng một vụ án hành chính. Hơn nữa, trong nhiều trường hợp, tranh chấp dân sự về đất đai được giải quyết bằng cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thông qua hình thức giải quyết khiếu nại về đất đai nhưng các bên đương sự không nhất trí với kết quả giải quyết khiếu nại đó và khởi kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai thì tranh chấp hành chính xảy ra và thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Vì vậy, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên khi nghiên cứu cần xác định đúng đối tượng khởi kiện của người khởi kiện, trên cơ sở đó đảm bảo Tòa án xác định thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính đúng căn cứ pháp luật.

Kiểm sát điều kiện khởi kiện vụ án hành chính

Để xem xét điều kiện khởi kiện vụ án, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên xem xét nội dung về điều kiện chủ thể và quyền khởi kiện vụ án hành chính của chủ thể đó đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động quản lý đất đai.

Luật TTHC quy định cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động quản lý đất đai khi họ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái quy định của pháp luật, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Theo đó, khi nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động quản lý đất đai hoặc trong trường hợp khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại đó, cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện ngay để yêu cầu Tòa án có thẩm quyền giải quyết. Sau khi Kiểm sát viên, Kiểm tra viên xem xét đến chủ thể thực hiện quyền khởi kiện, người khởi kiện phải bảo đảm tư cách chủ thể, tức chủ thể đó phải có năng lực hành vi tố tụng hành chính theo quy định pháp luật.

Nếu người khởi kiện là cá nhân thì cá nhân đó phải đủ mười tám tuổi trở lên, có đầy đủ năng lực hành vi dân sự, không bị khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi và không thuộc các trường hợp khác theo quy định của pháp luật. Nếu đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thì việc thực hiện quyền khởi kiện phải thông qua người đại diện theo pháp luật. Nếu đương sự là cơ quan, tổ chức thì việc thực hiện quyền, nghĩa vụ trong tố tụng hành chính thông qua người đại diện hợp pháp. Trong nhiều trường hợp, các quyết định hành chính, hành vi hành chính làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của các hộ gia đình. Vì vậy Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần xem xét tính hợp pháp khi hộ gia đình cử người đại diện đứng ra thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính.

Như vậy, để xác định một người có quyền khởi kiện hay không, cần xác định người đó có đảm bảo tư cách chủ thể theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính hay không. Người khởi kiện phải là người bị tác động, ảnh hưởng trực tiếp từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.

Kiểm sát thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính

Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện. Như vậy, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần xác định thời hiệu khởi kiện đối với vụ án đó còn hay đã hết. Đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai, thời hiệu khởi kiện là 1 năm, kể từ ngày nhận được hay biết được quyết định, hành vi đó. Trường hợp đương sự thực hiện quyền khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được xác định là 1 năm kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại hoặc kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại đó không được giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại. Trong trường hợp, thời hiệu khởi kiện vượt quá quy định của pháp luật, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần xác định có xảy ra sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan hay không và nếu có thì xác định thời gian cụ thể, đảm bảo tuân thủ quy định của Luật TTHC về thời hiệu khởi kiện.

Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai là hoạt động quản lý hành chính nhà nước có tính phức tạp nhất và xảy ra nhiều nhất nên khi kiểm sát thời hiệu khởi kiện, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần lưu ý trường hợp xác định thời hiệu trong trường hợp người khởi kiện thực hiện quyền khiếu nại trước khi khởi kiện. Theo đó, Khoản 3 Điều 116 Luật TTHC quy định: “Thời hiệu khởi kiện là 1 năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết lần đầu hoặc quyết định giải quyết lần 2 và 1 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản thông báo cho người khiếu nại.” Như vậy, khi chưa nhận được văn bản giải quyết khiếu nại trong thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật thì người khiếu nại không có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Trong trường hợp không nhận được quyết định giải quyết khiếu nại, người khởi kiện có thời gian 1 năm, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại để thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính. Đối với các khiếu nại về đất đai, hầu hết các trường hợp đều bị kéo dài thời hạn giải quyết khiếu nại hoặc không được giải quyết, vì vậy rất nhiều chủ thể không thực hiện được quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình do không nắm được các quy định của pháp luật. Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần lưu ý kiểm sát đối với nội dung này khi kiểm sát việc thụ lý vụ án hành chính của Tòa án theo quy định của Luật TTHC. Thời hiệu khởi kiện không được quy định làm căn cứ trả lại đơn khởi kiện riêng biệt như quy định tại các văn bản luật trước đây. Vì vậy, khi nghiên cứu đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo để xác định được vụ việc đã hết thời hiệu khởi kiện hay chưa, Tòa án còn lúng túng trong việc xác định trả lại đơn khởi kiện hay vẫn thụ lý vụ án hành chính rồi ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật? Khi trả lại đơn khởi kiện, Tòa án căn cứ vào quy định nào để trả lại đơn? Quy định này chưa có hướng dẫn cụ thể nên việc hiểu và áp dụng vào thực tiễn hoạt động giải quyết vụ án hành chính chưa thống nhất. Tuy nhiên, khi nghiên cứu về mặt lý luận cũng như thực tiễn hoạt động tố tụng hành chính, mặc dù Luật TTHC không quy định trường hợp trả lại đơn khởi kiện do “hết thời hiệu khởi kiện mà không có lý do chính đáng” như trước đây nhưng không có nghĩa là phải thụ lý rồi mới ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án mà Tòa án cần phải ra quyết định trả lại đơn khởi kiện do “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 123 Luật TTHC.

Kiểm sát thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính

Khi xem xét thẩm quyền của Tòa án đối với việc giải quyết vụ án hành chính về đất đai, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên xác định thẩm quyền theo loại việc và thẩm quyền giải quyết theo cấp, lãnh thổ. Thẩm quyền theo loại việc được làm rõ cùng với việc xác định đối tượng  khởi kiện trong vụ án. Theo đó, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cuả người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó khi thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, trừ các quyết định, hành vi thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật. Khi xác định thẩm quyền theo cấp, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần nghiên cứu kỹ nội dung vụ việc cũng như các quy định của pháp luật chuyên ngành để xác định thẩm quyền giải quyết vụ án đó theo thủ tục sơ thẩm thuộc Tòa án cấp huyện hay Tòa án cấp tỉnh. Đặc biệt lưu ý, đối với những vụ án hành chính liên quan đến đất đai, các tranh chấp chủ yếu phát sinh từ hoạt động giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất… thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện (đối với cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư) hoặc UBND cấp tỉnh (đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo…) thì thẩm quyền giải quyết sơ thẩm thuộc Tòa án cấp tỉnh. Theo quy định của Luật TTHC, các quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ do Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm. Ngoài ra, trong vụ án hành chính về đất đai, các quyết định hành chính, hành vi hành chính thường liên quan đến nhiều người, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần xen xét cẩn thận để xác định thẩm quyền giải quyết của Tòa án trong từng trường hợp, nhất là trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện vụ án tại Tòa án.

Như vậy, trên cơ sở làm rõ các nội dung nêu trên, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần xác định việc xử lý đơn khởi kiện của Thẩm phán trong từng trường hợp có đúng căn cứ pháp luật hay không, từ đó Viện kiểm sát thực hiện các quyền tương ứng đã được pháp luật quy định để kiến nghị, kháng nghị hoặc yêu cầu Tòa án xem xét, khắc phục đảm bảo tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật tố tụng hành chính.

Thanh Nghị

 Viện KSND huyện Phù Mỹ, Bình Định