Một số kinh nghiệm trong xem xét thời hiệu khiếu kiện án hành chính và đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Một số kinh nghiệm trong xem xét thời hiệu khiếu kiện án hành chính và đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Thực hiện đường lối đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc ban hành Luật tổ chức VKSND năm 2014, Luật tố tụng hành chính, Bộ luật tố tụng dân sự sửa đổi, bổ sung….là cơ sở pháp lý đảm bảo cho VKSND thực hiện chức năng, kiểm sát giải quyết án hành chính, kinh doanh, thương mại, lao động của Tòa án nhân dân góp phần tích cực vào việc bảo vệ quyền và lợi ích của các chủ thể tham gia trong quan hệ pháp luật tố tụng hành chính, tố tụng dân sự.

Trên cơ sở thực tiễn hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, đối chiếu với các quy định của pháp luật nhằm đánh giá ưu điểm và hạn chế của hoạt động kiểm sát, nguyên nhân của hạn chế, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Đắk Lắk đã đưa ra một số kinh nghiệm và giải pháp nhằm góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát giải quyết án hành chính. Trang tin điện tử VKSND tối cao trích đăng để bạn đọc tham khảo:

Một số kinh nghiệm trong xem xét thời hiệu khiếu kiện án hành chính:

Theo công văn số 246 ngày 07/10/2012 và Công văn số 163 ngày 10/8/2012 của Tòa án nhân dân tối cao trả lời về việc áp dụng Điều 3 Nghị quyết số 56/2010 ngày 24/11/2010 của Quốc hội như sau: Trong trường hợp đương sự đã gửi đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết từ trước ngày 01/6/2006 nhưng sau ngày 01/6/2006 mới nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 là quyết định giải quyết cuối cùng thì trường hợp này cần hiểu là sau ngày 01/6/2006 đương sự vẫn thực hiện việc khiếu nại và nếu họ không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại thì thuộc trường hợp được hướng dẫn tại Điểm b, Khoản 1, Điều 4 Nghị quyết số 01/2011/NQ-HĐTP và họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại TAND trong thời hạn 1 năm kể từ ngày 01/7/2011.

Đối với trường hợp đương sự đã khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại từ ngày 01/6/2006 đến ngày 01/7/2011 mà khiếu nại không được giải quyết do hết thời hiệu khiếu nại theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì đây là trường hợp “khiếu nại không được giải quyết” hướng dẫn tại Điểm b, Khoản 1, Điều 4 Nghị quyết số 01/2011/NQ-HĐTP (không phụ thuộc vào lý do mà khiếu nại không được giải quyết); do đó nếu đủ các điềukiện khác theo hướng dẫn tại Khoản 1, Điều 4 Nghị quyết 01/2011/NQ-HĐTP thì đương sự có quyề khởi kiện hành chính tại Tòa án nhân dân.

Một vấn đề cần lưu ý là việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai thì phải gửi đơn đến đúng người có thẩm quyền giải quyết đó là Chủ tịch UBND cấp huyện hoặc cấp tỉnh (theo thẩm quyền giải quyết) thì mới được xem là khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết theo Điều 3 Nghị quyết số 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội.

Khoản 3, Điều 13 Nghị quyết số 02/2011 của Hội đồng thẩm phán TAND tối cao quy định “thời gian thực hiện việc sửa đổi, bổ sung đơn khiếu kiện theo yêu cầu của Tòa án không tính vào thời hiệu khởi kiện. Ngày khởi kiện vẫn được xác định là ngày gửi đơn khởi kiện…”.

Ví dụ: Ngày 12/9/2006, UBND huyện A ban hành Quyết định số 01 về việc thu hồi đất của các hộ dân trong phạm vi giải tỏa để xây dựng công trình hồ chứa nước. Ngày 24/10/2006, UBND huyện ban hành Quyết định số 02 về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và phương án bổ sung công trình hồ chứa nước. Vì thấy giá đền bù không phù hợp giữa các hộ dân đã khiếu nại và được Chủ tịch UBND huyện giải quyết bác toàn bộ nội dung khiếu nại. Ngày 07/5/2012, 15 hộ dân đã làm đơn khởi kiện vụ án hành chính tại TAND huyện, ngày 18/7/2012 các đương sự thay đổi nội dung đơn kiện yêu cầu hủy bỏ các quyết định số 1636 và 1859. TAND huyện đã căn cứ vào Điểm c, Khoản 1, Điều 109 Luật tổ tụng hành chính quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính, vì lý do thời hiệu khiếu kiện đã hết mà không có lý do chính đáng.

Theo quy định tại Khoản 3, Điều 13 Nghị quyết số 02, tất cả hộ gia đình đã làm đơn khởi kiện từ ngày 07/5/2012 là còn trong thời hiệu khởi kiện, ngày 18/7/2012 các đương sự thay đổi nội dung đơn khởi kiện. Việc đình chỉ giải quyết vụ án vì lý do thời hiệu khởi kiện đã hết mà không có lý do chính đáng là không đúng pháp luật.

Một số kinh nghiệm khi xem xét đối tượng khởi kiện vụ án hành chính:

Phân biệt quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính đối với quyết định thu hồi đất.

Ví dụ: Quyết định hành chính bị khiếu kiện là quyết định thu hồi đất mang tính tổng thể hoặc là quyết định mang tính quy phạm áp dụng chung cho nhiều người, không rõ phần mỗi người là bao nhiêu, không có danh sách kèm theo hoặc không có văn bản quy định chi tiết đối với từng hộ, cá nhân có ảnh hưởng quyền lợi, nghĩa vụ thì không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Trong trường hợp quyết định mang tính tổng thể nhưng có danh sách kèm theo hoặc có bản quy định chi tiết đối với từng hộ gia đình, cá nhân kèm theo hoặc có bản quy định chi tiết đối với từng hộ gia đình, cá nhân kèm theo, qua đó xác định được cụ thể quyền và lợi ích cá nhân, cơ quan, tổ chức, hộ gia đình như thế nào thì họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với phần xác định cụ thể đó.

Trước ngày 01/3/2015 (ngày Nghị quyết số 01/2015/HĐTP ngày 15/01/2015 có hiệu lực) quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung giữ nguyên quyết định bị khiếu nại không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Vẫn còn nhầm lẫn giữa ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính như quy định tại Điểm b, Khoản 1, Điều 1, Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP

Ví dụ: Ngày 17/4/2014, Chủ tịch UBND thị trấn A ban hành quyết định số 49 xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực đất đai đối với ông Nguyễn Thanh Hiếu, hình thức xử phạt hành chính là 2.000.000 đồng. Quyết định bị khiếu nại, ngày 25/4/2014 Chủ tịch UBND thị trấn ra Quyết định số 78 về việc giải quyết đơn khiếu nại có nội dung giữ nguyên Quyết định số 49. Ông Hiếu khởi kiện yêu cầu Tòa án huyện hủy toàn bộ Quyết định số 49 và Quyết định số 78, bản án của Tòa án huyện đã tuyên bác toàn bộ yêu cầu khởi kiện của ông Hiếu. Quyết định số 78 ngày 25/4/2014 của Chủ tịch UBND thị trấn về việc giải quyết khiếu nại, giữ nguyên Quyết định số 49 (quyết định này có nội dung không sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ Quyết định số 49) như vậy Quyết định 78 không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, nhưng Tòa án vẫn thụ lý giải quyết là không đúng. Tuy nhiên, Khoản 1, Điều 1, Nghị quyết số 01/2015/NQ-HĐTP ngày 15/01/2015 sửa đổi Điểm b, Khoản 1, Điều 1 Nghị quyết số 02/2011 như sau: “Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại Điểm a, Khoản 1 Điều này”. Như vậy Nghị quyết số 1/2015 có hiệu lực, thì quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung giữ nguyên quyết định hành chính….vẫn là quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

Khoản 2, Điều 2 Nghị quyết số 1/2015/NQ-HĐTP ngày 15/01/2015 quy định: Đối với trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức đã có đơn khởi kiện vụ án hành chính đúng thời hiệu theo quy định tại Điều 104 của Luật tố tụng hành chính nhưng Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện hoặc đình chỉ việc giải quyết vụ án với lý do quyết định giải quyết khiếu nại không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính mà trong thời hạn 1 năm, kể từ ngày Nghị quyết này có hiệu lực (01/3/2015), cá nhân, cơ quan, tổ chức tiếp tục có đơn khởi kiện vụ án hành chính thì Tòa án thụ lý giải quyết theo thủ tục chung. Đây là hướng dẫn mới cần lưu ý trong quá trình kiểm sát việc giải quyết, thụ lý hay trả đơn khởi kiện của Tòa án.

Theo Khoản 1, Điều 3 Luật tố tụng hành chính thì văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung như quyết định được xác định là quyết định hành chính. Như vậy chỉ cần nội dung văn bản là một quy định thì đó là quyết định hành chính chứ không phụ thuộc vào hình thức có tính chuẩn mực là một quyết định. Trên thực tế hiện nay vẫn còn nhiều quyết định hành chính được ban hành dưới nhiều hình thức như công văn, thông báo, kết luận…. Do đó khi xem xét đánh giá từng trường hợp cụ thể, cần lưu ý văn bản đó phải chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.

Ví dụ: Căn cứ vào bản án đã có hiệu lực pháp luật thì vợ chồng ông A, bà B là người phải thi hành án đã trả tiền và cà phê cho ông C. Chi cục thi hành án dân sự huyện A xác định tài sản của gia đình ông A gồm 1 lô đất diện tích 300m²và 1 căn nhà cấp 4. Quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở được xác định bằng các giấy tờ gồm sơ đồ lô đất do UBND xã A lập ngày 20/3/2003. Chi cục thi hành án dân sự đã tiến hành kê biên tài sản trên của gia đình ông A để bán đấu giá. Trong quá trình cơ quan thi hành án đang giải quyết thì ngày 27/3/2014, UBND xã ban hành Công văn số 77 có nội dung: hủy bỏ giá trị pháp lý của thửa đất nêu trên do UBND xã xác lập ngày 20/3/2003. Ngày 28/5/2014, ông C làm đơn khởi kiện yêu cầu Tòa án huyện hủy Công văn 77 nói trên do UBND xã đã ban hành xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của ông, Tòa án thụ lý giải quyết vụ án hành là đúng quy định của pháp luật, mặc dù văn bản số 77 chỉ là Công văn nhưng nó chứa đựng nội dung cua quyết định hành chính.

Theo quy định của Luật tố tụng hành chính thì giấy chứng nhận quyền sử đụng đất được cấp theo quy định của Luật đất đai có nội dung xác định chủ sử dụng phần đất cụ thể gắn liền với quyền và lợi ích từ việc sử dụng đất của người được cấp, nên khi bị khởi kiện tại Tòa án được xác định là quyết định hành chính, không phải là hành vi hành chính như một số Tòa án đã từng nhận định.

Ví dụ: Bà A khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy giá trị pháp lý của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số BA 815387 ngày 6/9/2011 và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số BG 623266 ngày 02/11/2011 mà UBND huyện A đã cấp cho ông B và ông C. Tuy nhiên Tòa án nhân dân huyện và Tòa án nhân dân tỉnh đều xác định đối tượng khởi kiện là “hành vi hành chính” là không đúng quy định của pháp luật.

Nội dung quyết định hành chính luôn tồn tại những quy định có tính ràng buộc pháp lý làm xuất hiện, thay đổi hoặc hủy bỏ các quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Đó là những mệnh lệnh hành chính như cho phép, ngăn cấm hoặc buộc thực hiện. Vì vậy quyết định hành chính được ban hành trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thì sẽ bị phản ứng và làm phát sinh các khiếu kiện hành chính. Đây là đặc điểm có ý nghĩa quan trọng thể hiện tính chất pháp lý của một tranh chấp hành chính có thể xuất hiện nhu cầu bảo vệ trước Tòa án. Đặc điểm này sẽ giúp phân biệt giữa quyết định hành chính với một quyết định thực tế xuất hiện trong quá trình tổ chức thực hiên chức năng quản lý hành chính như công văn, hướng dẫn, chỉ dẫn, quyết định kiểm tra, thanh tra. Đặc điểm này giúp phân biệt quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính với các loại quyết định hành chính mang tính chủ đạo, quyết định hành chính mang tính quy phạm hay các quyết định hành chính trong nội bộ cơ quan mang tính chỉ đạo, điều hành….

Từ những nội dung trên có thể thấy, khi xác định quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính phải dựa vào các đặc điểm, trong đó chủ yếu phải căn cứ vào đặc điểm về nội dụng và mục đích của nó. Các đặc điểm đó không chỉ giúp cho người khởi kiện nhận diện dễ dàng hơn về đối tượng khởi kiện mà còn giúp cho cơ quan và người tiến hành tố tụng xác định đúng về thẩm quyền giải quyết, cũng như căn cứ để đưa ra phán quyết, quan điểm của mình.

T.T