Để công tác thực hành quyền công tố, kiểm sát việc tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm đúng quy định của pháp luật, đảm bảo chống oan sai, chống bỏ lọt tội phạm đòi hỏi quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát phải đồng bộ, đặc biệt là quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát trong việc thực hành quyền công tố, kiểm sát việc tiếp nhận, xử lý thông tin ban đầu của Công an cấp xã.
1. Quy định của pháp luật
Tiếp nhận, phân loại, xử lý tố giác, tin báo về tội phạm có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong cuộc đấu tranh phòng, chống tội phạm. Đây là hoạt động mở đầu của quá trình giải quyết vụ án hình sự nhằm phát hiện hành vi phạm tội. Trên cơ sở tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm, cơ quan có thẩm quyền xác định có dấu hiệu tội phạm hay không để quyết định việc khởi tố hoặc không khởi tố vụ án hình sự. Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2021 (BLTTHS năm 2015) đã mở rộng thẩm quyền của Công an xã trong tiếp nhận, phân loại, lập hồ sơ, kiểm tra, xác minh tố giác, tin báo về tội phạm.
Hiện nay, lực lượng Công an xã nói riêng và Công an cấp xã nói chung đã được tổ chức chính quy, là lực lượng nòng cốt trong thực hiện nhiệm vụ bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, xây dựng phong trào toàn dân bảo vệ an ninh Tổ quốc ở địa bàn xã. Do vậy, việc bổ sung trách nhiệm kiểm tra, xác minh sơ bộ tố giác, tin báo về tội phạm đối với Công an xã (tương đương với trách nhiệm của Công an phường, thị trấn, đồn Công an) trong BLTTHS năm 2015 là cần thiết để tăng cường vai trò của Công an xã, kịp thời giảm tải khối lượng công việc cho Cơ quan điều tra (CQĐT) Công an cấp huyện, đồng thời giải quyết khó khăn, vướng mắc cấp bách trong hoạt động điều tra hình sự. Ngày 12/11/2021, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLTTHS (Luật số 02/2021/QH15), trong đó có quy định về việc tăng nhiệm vụ, quyền hạn cho lực lượng Công an cấp xã nói chung và Công an xã nói riêng. Tại khoản 1 Điều 1 Luật này đã sửa đổi khoản 3 Điều 146 BLTTHS năm 2015, theo đó, Công an cấp xã có trách nhiệm tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm, lập biên bản tiếp nhận, tiến hành kiểm tra, xác minh sơ bộ và chuyển ngay tố giác, tin báo về tội phạm kèm theo tài liệu, đồ vật có liên quan cho CQĐT có thẩm quyền.
Để triển khai thực hiện quy định trên, ngày 29/11/2021, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) tối cao đã ban hành Thông tư liên tịch số 01/2021/TTLT-BCA-BQP-BTC-BNNPTNT-VKSNDTC (TTLT số 01/2021) sửa đổi, bổ sung một số điều của TTLT số 01/2017/TTLT-BCA-BQP-BTC-BNNPTNT-VKSNDTC ngày 29/12/2017 (TTLT số 01/2017) quy định việc phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong việc thực hiện một số quy định của BLTTHS năm 2015 về tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố. Theo đó:
Một là, quy định cụ thể các hoạt động kiểm tra, xác minh sơ bộ tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã.
Tại khoản 5 Điều 8 TTLT số 01/2017 chỉ quy định chung hoạt động kiểm tra, xác minh sơ bộ tố giác, tin báo về tội phạm của Công an phường, thị trấn, đồn Công an; chưa quy định đó là những hoạt động nào. Để bảo đảm rõ ràng, minh bạch, Điều 1 TTLT số 01/2021 quy định hoạt động kiểm tra, xác minh sơ bộ tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã bao gồm các hoạt động: Lấy lời khai của người tố giác, báo tin về tội phạm; lấy lời khai người bị tố giác, người bị hại, người làm chứng và người có liên quan; có mặt kiểm tra, xác định nơi xảy ra vụ việc, vẽ sơ đồ nơi xảy ra vụ việc, bảo vệ hiện trường; xác minh, làm rõ nhân thân, lai lịch của người bị tố giác, bị hại và những người có liên quan; xác định sơ bộ thông tin về hậu quả, thiệt hại; phát hiện, tạm giữ, bảo quản tài liệu, đồ vật có liên quan đến hành vi có dấu hiệu tội phạm.
Hai là, quy định các trường hợp về thời hạn chuyển tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã.
Trước đây, TTLT số 01/2017 chỉ quy định một loại thời hạn chuyển tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã là trong thời hạn 24 giờ hoặc 48 giờ (đối với xã ở vùng rừng núi, xa xôi, hẻo lánh, điều kiện đi lại khó khăn) kể từ khi tiếp nhận thì TTLT số 01/2021 quy định 02 loại thời hạn chuyển tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã gắn với 02 trường hợp cụ thể:
(1) Thời hạn 24 giờ hoặc 48 giờ (đối với các xã ở vùng rừng núi, xa xôi, hẻo lánh, điều kiện đi lại khó khăn) được tính từ khi tiếp nhận đến khi chuyển tố giác, tin báo về tội phạm, áp dụng đối với tố giác, tin báo về hành vi phạm tội quả tang; tố giác, tin báo về hành vi phạm tội rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng hoặc được dư luận xã hội quan tâm; tố giác, tin báo về tội phạm đã rõ người thực hiện hành vi phạm tội hoặc rõ người bị tố giác mà có căn cứ cho rằng người đó có thể bỏ trốn, có căn cứ và cần thiết phải áp dụng các biện pháp ngăn chặn.
(2) Thời hạn 07 ngày được tính từ khi tiếp nhận đến khi chuyển tố giác, tin báo về tội phạm áp dụng đối với các tố giác, tin báo về tội phạm không thuộc các trường hợp nêu trên. Trong thời hạn 07 ngày này, Công an cấp xã sẽ tiến hành các hoạt động kiểm tra, xác minh sơ bộ như đã nêu ở trên. Trong quá trình giải quyết, nếu phát hiện tố giác, tin báo thuộc trường hợp phải chuyển trong thời hạn 24 giờ hoặc 48 giờ như đã nêu ở trên thì Công an cấp xã phải chuyển tố giác, tin báo về tội phạm trong thời hạn 24 giờ hoặc 48 giờ (đối với các xã ở vùng rừng núi, xa xôi, hẻo lánh, điều kiện đi lại khó khăn) mà không đợi hết 07 ngày mới chuyển tố giác, tin báo về tội phạm.
Ba là, quy định về cơ chế kiểm soát của CQĐT Công an cấp huyện, VKSND cấp huyện đối với hoạt động tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã.
Thông tư liên tịch số 01/2017 chưa quy định nội dung này. Để kiểm soát hoạt động kiểm tra, xác minh sơ bộ tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã, TTLT số 01/2021 quy định, khi tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm, Công an cấp xã vào sổ tiếp nhận và báo cho CQĐT Công an cấp huyện. Cơ quan điều tra Công an cấp huyện sẽ chủ trì, phối hợp với VKSND cấp huyện tiến hành kiểm tra việc tiếp nhận và kiểm tra việc tiến hành các hoạt động kiểm tra, xác minh sơ bộ tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã.
2. Một số bất cập trong việc tiếp nhận, phân loại, xử lý ban đầu các tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã
Một là, theo quy định của pháp luật hiện hành, Viện kiểm sát chỉ tiến hành hoạt động kiểm sát đối với CQĐT Công an cùng cấp (tương đương cấp huyện trở lên), chưa có quy định nào giao cho Viện kiểm sát kiểm sát việc “kiểm tra, xác minh sơ bộ” tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã. Vì vậy, Viện kiểm sát không thể nắm chắc và kiểm sát được đầy đủ, kịp thời việc tiếp nhận, xử lý tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã để có biện pháp tác động giải quyết, dẫn đến việc giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm sẽ bị kéo dài trong trường hợp các Công an xã tiếp nhận nhưng chậm làm thủ tục chuyển tố giác, tin báo về tội phạm cho CQĐT có thẩm quyền. Đồng thời, tiềm ẩn nguy cơ bỏ lọt tội phạm, người phạm tội nếu như Công an cấp xã từ chối tiếp nhận hoặc tuy đã tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm nhưng không chuyển đến CQĐT có thẩm quyền.
Hai là, tuy lực lượng Công an cấp xã hiện nay đã được đào tạo chính quy, nhưng phần lớn vẫn chưa qua đào tạo nghiệp vụ điều tra, chưa được tập huấn các chuyên đề về nghiệp vụ kiểm tra, xác minh tố giác, tin báo về tội phạm nên khi thực hiện nhiệm vụ tiếp nhận, lập hồ sơ, tiến hành kiểm tra, xác minh chưa đảm bảo đúng, đầy đủ quy định của pháp luật; việc lập hồ sơ, sử dụng biểu mẫu chưa đúng; việc phân loại không đúng; chậm chuyển đến CQĐT theo quy định...
Ba là, khoản 6 Điều 9 Luật tổ chức CQĐT hình sự năm 2015 không quy định Công an xã là cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra. Tuy nhiên, tại Điều 44 của Luật này lại quy định Công an xã được thực hiện những hoạt động mang tính chất là hoạt động điều tra hình sự, cụ thể như tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm; lập biên bản tiếp nhận; lấy lời khai ban đầu và chuyển tố giác, tin báo về tội phạm kèm theo các tài liệu, đồ vật có liên quan cho CQĐT có thẩm quyền. Những hoạt động này bản chất là các hoạt động điều tra ban đầu của cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra. Bên cạnh đó, Điều 44 của Luật này quy định về trách nhiệm của Công an xã có sự khác biệt, thiếu thống nhất với trách nhiệm, quyền hạn của Công an phường, thị trấn. Cụ thể, Công an phường, thị trấn có trách nhiệm tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm, lập biên bản tiếp nhận, tiến hành kiểm tra, xác minh sơ bộ và chuyển ngay tố giác, tin báo về tội phạm kèm theo các tài liệu, đồ vật có liên quan cho CQĐT có thẩm quyền. Như vậy, về vị trí hành chính, Công an xã và Công an phường, thị trấn là cùng cấp như nhau nhưng trách nhiệm, quyền hạn trong hoạt động điều tra hình sự của 02 chủ thể này lại có sự khác nhau.
Bốn là, chưa có quy định rõ ràng đối với thời hạn lực lượng Công an cấp xã tiến hành xác minh sơ bộ ban đầu. Thời hạn này có được tính vào thời hạn giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm hay không. Hiện nay, có 02 quan điểm khác nhau:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, Công an cấp xã không có thẩm quyền giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm mà chỉ tiếp nhận, lập hồ sơ, tiến hành một số hoạt động xác minh ban đầu, sau đó chuyển đến CQĐT có thẩm quyền. Do đó, thời hạn giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm được tính từ ngày cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm. Quan điểm này dựa trên cơ sở khoản 1 điều 147 BLTTHS năm 2015 và khoản 1 Điều 11 TTLT số 01/2017: “Thời hạn giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố không quá 20 ngày kể từ ngày cơ quan có thẩm quyền nhận được tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố…” và cơ quan có thẩm quyền ở đây được hiểu là cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng.
Quan điểm thứ hai cho rằng, căn cứ vào trình tự, thủ tục được quy định tại Thông tư số 28/2020/TT-BCA ngày 26/3/2020 của Bộ Công an quy định trình tự, thủ tục tiếp nhận, phân loại, xử lý, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố của lực lượng Công an nhân dân, Công an cấp xã phải lập biên bản tiếp nhận theo Mẫu số 01 ban hành kèm theo Thông tư số 119/2021/TT-BCA. Mặt khác, theo BLTTHS năm 2015, kể từ ngày 01/12/2021, Công an cấp xã đã chính thức được tăng thẩm quyền tiếp nhận, xử lý tố giác, tin báo về tội phạm nên thời điểm tiếp nhận sẽ được tính từ khi Công an cấp xã lập biên bản tiếp nhận.
3. Một số kiến nghị, giải pháp
Một là, sửa đổi, bổ sung BLTTHS, các luật có liên quan quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát trong kiểm sát hoạt động của Công an cấp xã trong việc tiếp nhận, lập hồ sơ, tiến hành kiểm tra, xác minh sơ bộ ban đầu. Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 đã bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn của Công an cấp xã là tiếp nhận, lập hồ sơ, tiến hành kiểm tra, xác minh sơ bộ ban đầu và chuyển tố giác, tin báo về tội phạm cho CQĐT có thẩm quyền. Đây là giai đoạn rất quan trọng trong việc chống oan sai, bỏ lọt tội phạm nhưng quy định hiện tại của BLTTHS và TTLT số 01/2017 vẫn chưa điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát đối với Công an cấp xã.
Hai là, cần thống nhất cách hiểu về cách tính thời điểm bắt đầu tính thời hạn giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm khi lực lượng Công an cấp xã lập biên bản chuyển giao hồ sơ cho CQĐT có thẩm quyền. Tác giả đồng tình với quan điểm thứ nhất nêu ở phần trên, cần có văn bản quy định cụ thể để giải thích rằng, Công an cấp xã không có thẩm quyền giải quyết tố giác, tin báo tội phạm, do đó, thời hạn giải quyết tố giác, tin báo tội phạm được tính từ khi cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng tiếp nhận.
Ba là, kiến nghị liên ngành Công an, Viện kiểm sát cấp huyện ban hành quy chế phối hợp quy định cụ thể công tác phối hợp đối với công tác kiểm tra, hướng dẫn Công an cấp xã trong việc thực hiện nhiệm vụ được BLTTHS quy định theo nguyên tắc đảm bảo mọi tố giác, tin báo về tội phạm phải được tiếp nhận, giải quyết đúng pháp luật nhằm chống oan sai, chống bỏ lọt tội phạm.
Bốn là, đối với lãnh đạo Công an huyện, Điều tra viên, Cán bộ điều tra; lãnh đạo Viện kiểm sát huyện, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên phải nghiêm chỉnh thực hiện đúng quy định của BLTTHS và pháp luật có liên quan; luôn quan tâm, cập nhật quy định mới. Định kỳ, đột xuất kiểm tra, hướng dẫn Công an cấp xã thực hiện đúng nhiệm vụ, quyền hạn của Công an cấp xã trong việc tiếp nhận, lập hồ sơ, tiến hành kiểm tra, xác minh, chuyển tố giác, tin báo về tội phạm đúng quy định. Đồng thời, CQĐT Công an huyện phải thông báo kết quả giải quyết cho người tố giác, báo tin và Công an cấp xã nơi tiếp nhận ban đầu theo quy định.
Năm là, CQĐT Công an huyện thường xuyên kiểm tra, hướng dẫn Công an cấp xã trong việc thực hiện nhiệm vụ tiếp nhận, lập hồ sơ, kiểm tra, xác minh tố giác, tin báo về tội phạm. Khi tiến hành kiểm tra, hướng dẫn, cơ quan Cảnh sát điều tra cần có văn bản yêu cầu và Viện kiểm sát phải cử lãnh đạo, Kiểm sát viên tham gia đoàn. Kiểm sát viên được phân công phải chủ động phối hợp với CQĐT trong việc kiểm tra, hướng dẫn Công an cấp xã thực hiện đúng quy định của pháp luật về tiếp nhận, lập hồ sơ, tiến hành kiểm tra, xác minh tố giác, tin báo về tội phạm. Cơ quan điều tra Công an huyện phối hợp với Viện kiểm sát huyện cần nghiên cứu xây dựng các chuyên đề liên quan đến điều tra hình sự gắn với đặc thù tại các địa bàn cơ sở, hướng đến nâng cao năng lực trình độ chuyên môn cho đội ngũ Công an cấp xã. Đồng thời, mở lớp tập huấn các chuyên đề về quy định của pháp luật có liên quan đến trách nhiệm, quyền hạn trong điều tra hình sự cho đội ngũ Công an cấp xã, đặc biệt đối với những địa bàn có tính chất đặc thù như vùng sâu, vùng xa, vùng biên giới…
Sáu là, trong điều kiện hiện tại, VKSND huyện thực hiện kiểm tra đối với Công an cấp xã thông qua các cuộc trực tiếp kiểm sát tại CQĐT Công an huyện. Cơ quan điều tra Công an huyện có trách nhiệm phối hợp với Đoàn trực tiếp kiểm sát của Viện kiểm sát, chỉ đạo Công an cấp xã cung cấp hồ sơ, sổ sách có liên quan theo kế hoạch trực tiếp kiểm sát của Viện kiểm sát, để phục vụ cuộc kiểm sát. Công an cấp xã phải cung cấp sổ sách, tài liệu có liên quan đến việc tiếp nhận, xác minh ban đầụ các tố giác, tin báo về tội phạm cho đoàn trực tiếp kiểm sát của Viện kiểm sát để kiểm sát theo quy định.
Đối với những tố giác, tin báo về tội phạm còn chưa thống nhất nhận thức thì chậm nhất 03 ngày làm việc kể từ khi tiếp nhận thông tin về vụ, việc, CQĐT Công an huyện và VKSND huyện có trách nhiệm trao đổi, họp đánh giá, báo cáo về cơ quan Cảnh sát điều tra Công an tỉnh và VKSND tỉnh để kịp thời xin ý kiến chỉ đạo.
Bảy là, lãnh đạo, cán bộ Công an cấp xã khi tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm phải cập nhật đầy đủ thông tin vào sổ tiếp nhận tố giác, tin báo về tội phạm và thực hiện nghiêm chỉnh việc xác minh ban đầu, đúng và đầy đủ theo quy định tại Điều 1 TTLT số 01/2021. Việc bàn giao hồ sơ, tài liệu có liên quan đến tố giác, tin báo về tội phạm của Công an cấp xã phải được thực hiện đúng thời hạn và phải lập biên bản bàn giao cụ thể. Khi chuyển giao tố giác, tin báo về tội phạm cho CQĐT có thẩm quyền thì Công an cấp xã phải thông báo cho Viện kiểm sát huyện biết.
Tài liệu tham khảo:
1. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.
2. Thông tư liên tịch số 01/2017/TTLT-BCA-BQP-BTC-BNN&PTNT-VKSNDTC ngày 29/12/2017 của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, VKSND tối cao quy định việc phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong việc thực hiện một số quy định của BLTTHS năm 2015 về tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố.
3. Thông tư số 28/2020/TT-BCA ngày 26/3/2020 của Bộ Công an quy định trình tự, thủ tục tiếp nhận, phân loại, xử lý, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố của lực lượng Công an nhân dân.
4. Thông tư liên tịch số 01/2021/TTLT-BCA-BQP-BTC-BNN&PTNT-VKSNDTC ngày 29/11/2021 của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, VKSND tối cao sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư liên tịch số 01/2017/TTLT-BCA-BQP-BTC-BNNPTNT-VKSNDTC ngày 29/12/2017 của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, VKSND tối cao quy định việc phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong việc thực hiện một số quy định của BLTTHS năm 2015 về tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố.