Một số quan điểm trong quá trình nghiên cứu Đề án đổi mới VKS theo yêu cầu cải cách tư pháp

Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” đề ra yêu cầu: Viện kiểm sát được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Toà án; nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố, tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra.v.v. Như vậy, trong quá trình nghiên cứu cải cách tư pháp, vấn đề có tiếp tục duy trì thiết chế Viện kiểm sát như hiện nay hay chuyển thành Viện công tố đã không chỉ còn là vấn đề học thuật nữa mà chính thức được đặt lên bàn nghị sự của cải cách tư pháp...

Một số quan điểm trong quá trình nghiên cứu

Đề án đổi mới VKS theo yêu cầu cải cách tư pháp

Thạc sỹ: Nguyễn Thị Thúy- Viện khoa học kiểm sát

Như vậy, trong quá trình nghiên cứu cải cách tư pháp, vấn đề có tiếp tục duy trì thiết chế Viện kiểm sát như hiện nay hay chuyển thành Viện công tố đã không chỉ còn là vấn đề học thuật nữa mà chính thức được đặt lên bàn nghị sự của cải cách tư pháp.

Nhìn lại quá trình cải cách Viện kiểm sát trong những năm đổi mới thì thấy, vấn đề Viện kiểm sát đã được đặt ra bàn thảo từ những năm 90 của thế kỷ XX. Tại thời điểm xây dựng Hiến pháp năm 1992, đã xuất hiện nhiều ý kiến đề nghị xem xét lại chức năng của Viện kiểm sát. Những ý kiến này cho rằng, trong bộ máy Nhà nước đang có sự chồng chéo về chức năng giữa Viện kiểm sát và cơ quan Thanh tra, do vậy, cần bỏ chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát, chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố. Tuy nhiên, ý kiến này đã không được Quốc hội chấp thuận và Hiến pháp năm 1992 được ban hành vẫn giữ nguyên mô hình Viện kiểm sát trong bộ máy Nhà nước(1). Sau 8 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, nhu cầu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp với trọng tâm là sửa đổi, bổ sung một số điều về tổ chức bộ máy Nhà nước làm cơ sở cho việc tiếp tục cải cách bộ máy Nhà nước(2) đã được đặt ra và trình Quốc hội quyết định. Trong 8 điều sửa đổi liên quan đến bộ máy Nhà nước thì việc sửa đổi Điều 137 - điều chỉnh phạm vi chức năng của Viện kiểm sát (Viện kiểm sát thôi không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội, tập trung thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp) - được đánh giá là sửa đổi lớn nhất về bộ máy Nhà nước. Lý do mà Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp lập luận cho việc điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát là “để Viện kiểm sát tập trung vào thực hiện chức năng công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp - là những nhiệm vụ không thể giao cho các cơ quan khác thực hiện và là hai lĩnh vực rất bức xúc. Không giao chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật cho Viện kiểm sát cũng là để khắc phục những trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức bộ máy của Nhà nước ta”(3).

Và vừa qua, Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị lại tiếp tục đặt vấn đề “nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố”. Triển khai thực hiện quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của Đảng đối với vấn đề Viện kiểm sát, nhiều đề án nghiên cứu cải cách tư pháp do các cơ quan hữu trách, cũng như hoạt động nghiên cứu độc lập của giới khoa học pháp lý nước nhà đã được triển khai thực hiện và đưa ra đề xuất. Qua theo dõi quá trình nghiên cứu cải cách Viện kiểm sát thời gian qua thì thấy hình thành hai nhóm quan điểm chính: Nhóm quan điểm thứ nhất cho rằng, đã đến lúc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố. Những người theo quan điểm này tiếp cận vấn đề theo hướng việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố là một chủ trương đã rõ ràng, do vậy không tập trung nghiên cứu, phân tích lý lẽ vì sao phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố, cũng như bỏ qua việc làm sáng tỏ việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố có phải là đòi hỏi khách quan trong giai đoạn hiện nay hay không mà chủ yếu chỉ tập trung bàn về tổ chức và hoạt động của Viện công tố trong thời gian tới(4).

Nhóm quan điểm thứ hai cho rằng, trong điều kiện cụ thể của nước ta hiện nay, việc thu hẹp phạm vi chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát hoặc chuyển đổi mô hình Viện kiểm sát sang mô hình Viện công tố là quyết định chưa thuyết phục ở góc độ phương pháp luận, lý luận cũng như thực tiễn. Vấn đề đặt ra là cần hoàn thiện mô hình Viện kiểm sát, phát huy hiệu lực, hiệu quả của mô hình này chứ không phải thay thế nó bằng mô hình Viện công tố(5).

Những người theo nhóm quan điểm này đã đưa ra 5 lý do chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, cơ sở nền tảng cho tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát chính là luận điểm của Lê-nin về pháp chế thống nhất, về vai trò của pháp luật và pháp chế trong Nhà nước kiểu mới. Điều mà chúng ta cần hết sức lưu ý là dù trong tương lai có những thay đổi thì Nhà nước của chúng ta vẫn là Nhà nước kiểu mới với những nguyên tắc tổ chức quyền lực khác với các Nhà nước phương Tây(6).

Thứ hai, xuất phát từ đặc điểm của bộ máy Nhà nước ta, chúng ta không đặt vấn đề tạo thế cân bằng quyền lực trên cơ sở kiềm chế đối trọng mà xác định quan hệ phân công, phối hợp quyền lực trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất(7). Do vậy, việc tồn tại một hệ thống cơ quan chuyên trách thực hiện giám sát, có bộ máy từ Trung ương đến địa phương là điều hết sức cần thiết. Ở các quốc gia mà quyền lực nhà nước tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, các nhánh quyền lực hoạt động trong thế đối trọng nhau, quyền lực kiểm soát quyền lực thì không cần đến một cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng giám sát.

Thứ ba, mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa - Nhà nước mà trong đó đề cao Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tôn trọng và tuân thủ tuyệt đối, bảo đảm ngày càng tốt hơn quyền con người, loại bỏ mọi hành vi vi phạm quyền con người trong các hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước đặt ra yêu cầu bức thiết phải tăng cường các hoạt động kiểm tra, kiểm soát. Trong khi đó, nhìn vào thực trạng của việc thực hiện yêu cầu về kiểm tra, giám sát quyền lực nhằm bảo đảm pháp chế, kỷ cương và kỷ luật, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa cho thấy đang có sự thiếu đồng bộ, bất cập của hệ thống các cơ chế kiểm tra, giám sát, thậm chí có khoảng trống trong cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước.

Viện kiểm sát là một trong những bộ phận hợp thành của hệ thống tư pháp (được xem là một trong những yếu tố của hệ thống kiểm tra, kiểm soát xã hội)(8). Do vậy, về logic, cần phải tăng cường chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, cải cách tư pháp. Hoạt động của Viện kiểm sát cần được xác định là một trong những công cụ quan trọng để thực hiện tư tưởng của Nhà nước pháp quyền.

Thứ tư, xuất phát từ đặc điểm của hoạt động tư pháp, một dạng của hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước, là hoạt động mang trong nó những thẩm quyền mạnh mẽ và có khả năng ảnh hưởng đến các quyền cơ bản nhất của con người (quyền tự do, quyền sống), thì hoạt động tư pháp cần và phải chịu sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của nhiều cơ chế kiểm tra, giám sát khác nhau, đặc biệt là cần thiết lập cho được cơ chế giám sát trực tiếp, thường xuyên và có hiệu quả. Trong điều kiện cụ thể của Nhà nước ta, cơ chế đó là Viện kiểm sát. Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành, Viện kiểm sát có điều kiện tham gia vào tất cả các lĩnh vực tư pháp (tư pháp hình sự, tư pháp dân sự, tư pháp hành chính) và tham gia tất cả các giai đoạn tố tụng (khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án).

Thứ năm, ở nước ta, chức năng giám sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát là vấn đề có tính lịch sử. Trước khi thành lập Viện kiểm sát nhân dân là một hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy Nhà nước, chức năng giám sát hoạt động tư pháp (giám sát hoạt động điều tra, xét xử, giam giữ cải tạo) đã được quy định cho Viện công tố thực hiện. Trải qua quá trình thành lập và hoạt động, với vị trí và tính chất hiến định, với hình thức tổ chức và các chức năng được giao tương ứng, thiết chế Viện kiểm sát đang được chứng minh là cơ chế giám sát tư pháp hữu hiệu(9).

Với các kết quả nghiên cứu do các cơ quan hữu trách đệ trình và giới khoa học đề xuất, vừa qua, Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng tiếp tục khẳng định và yêu cầu Viện kiểm sát phải thực hiện hai chức năng, đó là thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, đồng thời, cần phải bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát thực hiện tốt hai chức năng này. Cụ thể, Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị về Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án, Viện kiểm sát, Cơ quan điều tra theo Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị nêu rõ: “Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp như hiện nay”, Văn kiện Đại hội XI tiếp tục khẳng định: “Viện kiểm sát được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức Toà án, bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp; tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra”. Đặc biệt, với việc mở rộng vai trò, trách nhiệm của Viện kiểm sát trong tố tụng dân sự theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng Dân sự được Quốc hội thông qua ngày 29/3/2011, sẽ có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012, một lần nữa khẳng định yêu cầu của Nhà nước, của xã hội đối với Viện kiểm sát ngày càng lớn, Viện kiểm sát không chỉ có trách nhiệm trong lĩnh vực truyền thống là tố tụng hình sự mà còn có trách nhiệm trong lĩnh vực tố tụng dân sự, tố tụng hành chính. Viện kiểm sát không chỉ có chức năng thực hành quyền công tố, mà phải có trách nhiệm cao hơn nữa trong kiểm sát hoạt động tư pháp nhằm bảo đảm việc giải quyết vụ án đúng pháp luật, kịp thời, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của những người tham gia tố tụng không bị xâm phạm bởi hoạt động giải quyết vụ án của các cơ quan tiến hành tố tụng.

Trên cơ sở các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát, việc tiếp tục nghiên cứu để thể chế hoá đầy đủ, đúng đắn các chủ trương, đường lối trên trong quá trình xây dựng Hiến pháp, Luật tổ chức bộ máy các cơ quan tư pháp và các Luật tố tụng tư pháp là nhiệm vụ rất quan trọng. Thực hiện Nghị quyết của Quốc hội khoá XIII, hiện nay, các ngành, các cấp đang khẩn trương thực hiện nhiệm vụ tổng kết 20 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992 và đề xuất sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, trình Quốc hội xem xét, thông qua vào năm 2013. Đối với chế định Viện kiểm sát nhân dân, chúng tôi cho rằng, việc tổng kết, đề xuất sửa đổi, bổ sung Hiến pháp cần tập trung làm rõ một số vấn đề sau đây:

Một là, xác định rõ vị trí của Viện kiểm sát trong cơ cấu quyền lực nhà nước thuộc nhánh quyền lập pháp, hành pháp hay tư pháp

Xác định cụ thể vị trí của Viện kiểm sát trong bộ máy nhà nước là vấn đề có ý nghĩa quan trọng, bởi việc xác định chính xác thiết chế này đặt ở đâu trong cơ cấu quyền lực nhà nước sẽ tạo cho thiết chế này những chế độ pháp lý, nguyên tắc hoạt động phù hợp để thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ được giao. Đây là vấn đề còn bỏ ngỏ, chưa được khẳng định rõ trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật hiện hành. Về kỹ thuật lập hiến, Hiến pháp các năm 1959, 1980, 1992 đều đặt chế định Viện kiểm sát nhân dân vào cùng một chương với Toà án nhân dân nhưng không quy định Viện kiểm sát thuộc nhánh quyền lực nào. Đây cũng là một trong những lý do làm nảy sinh nhiều quan điểm khác nhau về vị trí của Viện kiểm sát. Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, Viện kiểm sát là thiết chế thuộc nhánh quyền lập pháp, nhân danh quyền lập pháp thực hiện chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật trong phạm vi được cơ quan quyền lực cao nhất uỷ quyền và chịu sự giám sát của cơ quan đó. Loại ý kiến thứ hai cho rằng, Viện kiểm sát là thiết chế thuộc nhánh quyền tư pháp, thực hiện việc truy cứu trách nhiệm hình sự, nhân danh Nhà nước buộc tội bị cáo tại phiên toà. Loại ý kiến thứ ba cho rằng, Viện kiểm sát là thiết chế thuộc nhánh quyền hành pháp, bởi lẽ Chính phủ là cơ quan chịu trách nhiệm ngăn chặn tội phạm, do vậy, Chính phủ phải nắm cơ quan Công tố để chủ động ngăn chặn và phát hiện tội phạm. Loại ý kiến thứ tư cho rằng, Viện kiểm sát là một loại quyền lực độc lập, không trực thuộc nhánh quyền lực nào trong 3 nhánh quyền lực truyền thống.

Hai là, chuẩn bị các luận cứ khoa học làm cơ sở cho việc đề xuất cần thiết tiếp tục quy định trong Hiến pháp là Viện kiểm sát có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Cương lĩnh 1991 (được bổ sung, phát triển năm 2011) và Nghị quyết Đại hội XI nêu rõ “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Đối với nhiệm vụ cải cách tư pháp, Văn kiện Đại hội XI yêu cầu bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Như vậy, có thể thấy, trong điều kiện đẩy mạnh quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhu cầu kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước nói chung và thực hiện quyền tư pháp nói riêng được đặt ra cấp thiết hơn bao giờ hết. Yêu cầu đó đòi hỏi phải tăng cường các cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp, trong đó có cơ chế kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát.

Ba là, nghiên cứu, hoàn thiện nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong Ngành

Điều 138 Hiến pháp năm 1992 quy định: Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên… Ngày 28/7/2010, Bộ Chính trị ban hành Kết luận số 79-KL/TW về “Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Cơ quan điều tra”, trong đó nêu rõ: Tổ chức hệ thống Viện kiểm sát nhân dân thành 4 cấp, phù hợp với hệ thống tổ chức của Toà án nhân dân, bao gồm: Viện kiểm sát nhân dân khu vực; Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Viện kiểm sát nhân dân cấp cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao… Trước mắt, Viện kiểm sát nhân dân cấp cao được thành lập tại 3 khu vực: Hà Nội, Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh. Viện kiểm sát nhân dân cấp cao có chức năng, nhiệm vụ thực hành quyền công tố và kiểm sát xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm các vụ án hình sự, vụ án hành chính, các vụ việc dân sự và các việc khác theo quy định của pháp luật do Toà án nhân dân cấp cao thụ lý, giải quyết.

Như vậy, câu hỏi đặt ra là Viện kiểm sát nhân dân cấp cao có phải là Viện kiểm sát cấp trên củ Viện kiểm sát cấp tỉnh, cấp khu vực hay không? Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp cao có thể lãnh đạo Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh trong công tác thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử sơ thẩm được không trong khi Viện kiểm sát nhân dân cấp cao không được giao thẩm quyền giải quyết án ở các thủ tục này là vấn đề cần được quan tâm nghiên cứu trong quá trình sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát trong Hiến pháp.

(Theo Tạp chí kiểm sát)