Nguyên nhân của những tồn tại hạn chế trong thi hành luật đất đai và một số bài học kinh nghiệm

Qua tổng kết thi hành luật đất đai trong ngành kiểm sát nhân dân, Trang tin điện tử Viện kiểm sát nhân dân tối cao trích đăng một số nguyên nhân, tồn tại và một số bài học kinh nghiệm trong thi hành luật đất đai để bạn đọc tham khảo. Một trong những nguyên nhân khách quan cơ bản, dẫn đến vi phạm pháp luật trong quản lý, sử dụng đất đai và tranh chấp đất đai, làm ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết các vụ án, vụ việc liên quan đến đất đai là do chính sách, pháp luật đất đai còn có những vướng mắc, bất cập, cần phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện. Trong phạm vi của báo cáo, chỉ đi sâu phân tích một số vướng mắc, bất cập liên quan đến việc giải quyết các vụ án , vụ việc liên quan đến đất đai; cụ thể như sau...

Nguyên nhân của những tồn tại hạn chế trong

thi hành luật đất đai và một số bài học kinh nghiệm

Một trong những nguyên nhân khách quan cơ bản, dẫn đến vi phạm pháp luật trong quản lý, sử dụng đất đai và tranh chấp đất đai, làm ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết các vụ án, vụ việc liên quan đến đất đai là do chính sách, pháp luật đất đai còn có những vướng mắc, bất cập, cần phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện. Trong phạm vi của báo cáo, chỉ đi sâu phân tích một số vướng mắc, bất cập liên quan đến việc giải quyết các vụ án , vụ việc liên quan đến đất đai; cụ thể như sau:

Thứ nhất, khái niệm “tranh chấp đất đai” quy định chưa thống nhất

Hiện nay, trong thực tế và trong khoa học pháp lý đang tồn tại một số khái niệm như “tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất”, “tranh chấp về quyền sử dụng đất”, “tranh chấp đất đai”; Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003 đều sử dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất”, tuy nhiên, nội hàm của khái niệm lại được giải thích khác nhau trong các văn bản hướng dẫn. Theo quy định tại Thông tư liên tịch số 02 ngày 28/7/1997 hướng dẫn giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất theo Khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai năm 1993 thì sử dụng thuật ngữ “tranh chấp về tài sản trên đất và quyền sử dụng đất”. Thông tư liên tịch số 01 ngày 3/01/2002 hướng dẫn về thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất thay thế Thông tư số 02 nêu trên lại sử dụng một thuật ngữ khác là “các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất” thuộc thẩm quyền của Toà án. Theo đó “các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất” thuộc thẩm quyền của Toà án bao gồm: (1) Tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng đất; (2) Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; (3) tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất; (4) tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất.

Thuật ngữ “tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất” là một thuật ngữ có nội hàm rất rộng, bao gồm cả tranh chấp về quyền sử dụng đất và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Theo suy luận logic thì tranh chấp về quyền sử dụng đất sẽ bao gồm ba loại: (1) tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng đất (thực chất là tranh chấp quyền sử dụng đất hay cụ thể hơn là kiện đòi đất đang bị người khác chiếm giữ, tranh chấp mốc giới); (2) tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; (3) tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất. VKSNDTC cho rằng, việc hiểu và vận dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất” theo hướng này là hợp lý cả về vấn đề logic ngôn ngữ và thực tiễn.

Thứ hai, vướng mắc trong việc phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa Tòa án và Ủy ban nhân dân

Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 quy định,Tòa án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về QSDĐ mà đương sự có Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, có trường hợp tranh chấp QSDĐ nhưng Tòa án khi tiếp nhận vụ việc lại hướng dẫn cho công dân khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc trong việc ban hành các giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 (vụ việc tranh chấp dân sự chuyển sang khiếu nại hành chính).Trong khi đó, cơ quan hành chính khi tiếp nhận vụ việc lại cho rằng vụ việc về bản chất là tranh chấp dân sự và thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND. Như vậy, quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết tưởng rằng đã rõ ràng, nhưng trong thực tế áp dụng lại nảy sinh nhiều bất cập, còn nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau của các cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận xử lý đơn. Từ đó công dân, tổ chức phải đi lại nhiều lần và ít nhiều gây bức xúc. Vì vậy, thẩm quyền giải quyết các vụ việc tranh chấp đất đai cần được quy định một cách rõ ràng hơn, để khi các cơ quan có thẩm quyền giải quyết áp dụng không thể đùn đẩy trách nhiệm cho nhau.

Thứ ba, vướng mắc của quy định về thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai

Luật Đất đai năm 2003 quy định hòa giải tranh chấp đất đai là thủ tục bắt buộc, quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng. Trong những năm qua, UBND cấp xã với trách nhiệm theo quy định đã chủ trì, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, các tổ chức xã hội khácđã thực hiện hòa giải thành công nhiều vụ việc tranh chấp đất đai, chấm dứt vụ việc từ cơ sở. Tuy nhiên, quy định của pháp luật về đất đai chưa chặt chẽ, nên phần nào giảm đi tính hiệu quả của công tác này. Cụ thể là, Luật Đất đai năm 2003 không quy định biên bản hòa giải tranh chấp đất đai được các bên tranh chấp thống nhất có hiệu lực pháp luật hay không? Thực tế cho thấy, nhiều vụ việc tranh chấp đất đai sau khi đã được chính quyền cơ sở sử dụng nhiều phương phápvà thời gian hòa giải thành công, nhưng sau đó một trong các bên tranh chấp lại gửi đơn yêu cầu giải quyết và các cấp chính quyền phải tiếp tục hòa giải, giải quyết lại vụ việc, làm ảnh hưởng đến quản lý nhà nước nói chung.

Tranh chấp đất đai về bản chất là tranh chấp dân sự, vì vậy trong việc giải quyết tranh chấp, nguyên tắc quyền quyết định và tự định đoạt của đương sự phải được tôn trọng. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2003 không quy định tính hiệu lực pháp luật của các vụ việc tranh chấp đã được hòa giải thành là không phù hợp với nguyên tắc nêu trên. Trong khi đó, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai là quyết định hành chính và có hiệu lực pháp luật (tính tự nguyện thỏa thuận trong quan hệ dân sự có giá trị thấp hơn tính mệnh lệnh trong quyết định hành chính). Đôi khi các bên đã chấp thuận hòa giải nhưng về mặt pháp lý thì hòa giải chưa giải quyết triệt để tranh chấp nên kết quả hòa giải không bền vững. Vì vậy, Luật Đất đai năm 2003 cần nghiên cứu sửa đổi theo hướng: biên bản hòa giải thành các vụ việc tranh chấp đất đai có hiệu lực pháp luật và các cơ quan có thẩm quyền không thụ lý các đơn đề nghị giải quyết tranh chấp đất đai đã được hòa giải thành.

Thứ tư, căn cứ để giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên không có giấy tờ về quyền sử dụng đất còn chưa phù hợp với thực tiễn và thiếu tính khả thi

Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003 đã quy định 6 căn cứ giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ, bao gồm: (1) Chứng cứ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đất do các bên tranh chấp đưa ra; (2)Ý kiến của Hội đồng tư vấn giải quyết tranh chấp đất đai do UBND xã, phường, thị trấn thành lập; (3) Thực tế diện tích đất mà các bên tranh chấp và bình quân diện tích đất cho một nhân khẩu tại địa phương;(4) Sự phù hợp với hiện trạng sử dụng đất đang có tranh chấp với quy hoạch sử dụng đất chi tiết đó được xét duyệt; (5) Chính sách ưu đãi người có công của Nhà nước; (6) Quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất.

Tuy nhiên, tranh chấp QSDĐ là một dạng tranh chấp đặc thù, liên quan đến các chính sách, pháp luật theo từng giai đoạn khác nhau và tính chất, đặc điểm của từng vụ việc, quan hệ tranh chấp đất đai tại các vùng, miền khác nhau. Do đó, việc giải quyết tranh chấp về QSDĐ còn phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và phải bảo đảm tính khả thi trong thực tế. Qua thực tiễn giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ cho thấy, các căn cứ giải quyết tranh chấp đất đai thứ3, 4, 5 quy định tại Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP không được áp dụng trong quá trình giải quyết, vì nó không chứa đựng tính pháp lý rõ ràng và không đủ tính định lượng để phục vụ cho việc xem xét, đánh giá khách quan, chính xác khi giải quyết các tranh chấp về QSDĐ.

Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, thuộc sở hữu toàn dân, nhưng luôn gắn liền với chủ thể quản lý, sử dụng nhất định và pháp luật bảo đảmtôn trọng quá trình quản lý, sử dụng. Do đó, việc giải quyết các vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng đối với trường hợp không có giấy tờ về QSDĐ cần quy định nguyên tắc chung là “bảo đảm tôn trọng hiện trạng, quá trình sử dụng đất ổn định, lâu dài”.

Thứ năm, giữa Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn có sự mâu thuẫn, làm hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành chính của tổ chức, cá nhân

Theo quy định tại Điều 46 Luật Khiếu nại, tố cáo (Luật này được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29/11/2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/6/2006) thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính trong hai trường hợp: (1) kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết và (2) không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần 1 hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 của cơ quan giải quyết khiếu nại. Trong khi đó, điểm a khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 lại có quy định, quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định cuối cùng, tức là sau khi có quyết định này thì cơ quan, tổ chức, cá nhân không còn quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 cũng không quy định cho Tòa án có thẩm quyền thụ lý giải quyết các vụ việc nêu trên. Vì vậy, mặc dù trong quyết định giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước đều có ghi một nội dung là, nếu đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án, nhưng trên thực tế, khi cơ quan, tổ chức, cá nhân nộp đơn khởi kiện thì đều bị Toà án từ chối, không thụ lý vụ việc để giải quyết. Tình trạng này đã không bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân, gây bức xúc trong dư luận xã hội, ảnh hưởng đến ổn định tình hình chính trị - xã hội ở một số địa phương. Để khắc phục những vướng mắc, bất cập của pháp luật nêu trên, vừa qua, Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật tố tụng hành chính, tại Điều 264 của Luật này đã sửa đổi Điều 136 và Điều 138 Luật Đất đai để bảo đảm tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.

* Nguyên nhân chủ quan

Ngành kiểm sát nói riêng và các cơ quan tư pháp khác nói chung mặc dù đã có nhiều cố gắng nhưng nhìn chung đội ngũ chuyên gia làm công tác xây dựng pháp luật còn thiếu và yếu, đội ngũ cán bộ nghiên cứu chuyên sâu về các lĩnh vực, nhất là lĩnh vực đất đai còn rất hạn chế. Đội ngũ Kiểm sát viên chủ yếu làm công tác chuyên môn nghiệp vụ kiểm sát, giải quyết các vụ án, vụ việc cụ thể, chưa tập trung tổng kết kinh nghiệm thực tiễn, đúc rút thành lý luận để giải quyết những vấn đề thực tiễn đặt ra.

Trình độ chuyên môn, trách nhiệm công vụ của một số bộ phận cán bộ, Kiểm sát viên trong Ngành chưa cao. Một số kiểm sát viên còn thiếu kinh nghiệm, chưa nắm vững được các quy định của pháp luật, thiếu kiến thức về quản lý kinh tế, xã hội, lại còn chủ quan không thực hiện đầy đủ quy trình nghiệp vụ nên chưa hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao.

Công tác tổ chức cán bộ, trước hết là việc bố trí, điều động và sử dụng cán bộ của Viện kiểm sát các cấp có nơi, có lúc chưa thật sự phù hợp với trình độ, năng lực cán bộ; một số chính sách về lương, phụ cấp trách nhiệm của cán bộ, Kiểm sát viên còn bất hợp lý nhưng chậm được giải quyết phần nào ảnh hưởng đến tư tưởng, trách nhiệm của cán bộ, Kiểm sát viên.

Cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện phục vụ yêu cầu công tác, nhất là trang bị công nghệ thông tin của Viện kiểm sát các cấp đã được tăng cưởng song nhiều nơi còn thiếu cả cán bộ vận hành và trang thiết bị máy vi tính, chất lượng đường truyền, phần mềm ứng dụng chưa đáp ứng yêu cầu của việc đổi mới quản lý, chỉ đạo, điều hành của Viện kiểm sát các cấp.

Một số bài học kinh nghiệm

Qua tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện thông qua việc giải quyết các vụ án, vụ việc liên quan đến đất đai của ngành Kiểm sát nhân dân, căn cứ vào đặc điểm kinh tế - xã hội thực tiễn ở nước ta, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm sau đây:

Thứ nhất, đất đai là nguồn tài nguyên quan trọng của đất nước. Các vấn đề liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai là một trong những vấn đề hệ trọng của quốc gia. Ngay từ khi mới thành lập, Đảng ta đã coi sở hữu đất đai là một trong những nội dung cốt lõi của mục tiêu đấu tranh cách mạng, đánh giá đúng vai trò, vị trí của đất đai nên trong mỗi giai đoạn lịch sử, Đảng và Nhà nước đã có những chính sách về sở hữu quản lý, sử dụng đất đai phù hợp, góp phần quan trọng vào sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước.

Thứ hai, việc hoàn thiện chính sách, pháp luật đất đai cần phải được thực hiện một cách khoa học, đầy đủ, bảo đảm xây dựng một hệ thống pháp luật về đất đai hoàn chỉnh, toàn diện, bao quát các vấn đề liên quan, minh bạch về thông tin đất đai, dự báo được các biến động trong tương lai, trên cơ sở nghiên cứu và đối chiếu từ kinh nghiệm quốc tế.

Thứ ba, xuất phát từ thực tiễn nước ta là một quốc gia đang chuyển đổi nền kinh tế từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước theo định hướng XHCN, Việt Nam cần tăng cường vai trò của các công cụ thị trường trong quản lý tài nguyên, đặc biệt là loại tài nguyên có giá trị rất lớn như đất đai, nhằm sử dụng, khai thác có hiệu quả để có thể phát huy được tiềm năng kinh tế to lớn từ đất đai. Nhà nước xác lập quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai, trên cơ sở đó pháp luật công nhận quyền sử dụng đất đai của các chủ thể, coi quyền sử dụng đất là hàng hóa, vận hành theo cơ chế thị trường.

Thứ tư, song song với việc phát triển kinh tế, pháp luật đất đai đồng thời cũng phải được xây dựng để đảm bảo công bằng xã hội, thực hiện các mục tiêu xóa đói giảm nghèo, tạo điều kiện để người dân có đất canh tác, sinh hoạt, ổn định cuộc sống, bảo đảm các quyền cơ bản của công dân.