2- Vấn đề uỷ quyền của Viện trưởng cho các chức danh pháp lý có quyền hạn quản lý trong tố tụng hình sự
Cụ thể ở đây là việc uỷ quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) cho các Kiểm sát viên là Vụ trưởng, Phó Vụ trưởng, Trưởng phòng và Phó Trưởng phòng trong việc ký các quyết định pháp lý trong TTHS. Qui chế tạm thời công tác thực hành quyền công tố, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra các vụ án hình sự, ban hành kèm theo Quyết định số 120/QĐ-VKSTC ngày 14/9/2004 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã đặt ra vấn đề uỷ quyền nói trên
Những vấn đề lý luận và thực tiễn về ủy quyền trong hoạt động của Viện kiểm sát(Tiếp theo kỳ trước)
2- Vấn đề uỷ quyền của Viện trưởng cho các chức danh pháp lý có quyền hạn quản lý trong tố tụng hình sự
Cụ thể ở đây là việc uỷ quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) cho các Kiểm sát viên là Vụ trưởng, Phó Vụ trưởng, Trưởng phòng và Phó Trưởng phòng trong việc ký các quyết định pháp lý trong TTHS. Qui chế tạm thời công tác thực hành quyền công tố, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra các vụ án hình sự, ban hành kèm theo Quyết định số 120/QĐ-VKSTC ngày 14/9/2004 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã đặt ra vấn đề uỷ quyền nói trên. Tiếp đó, khi ban hành Qui chế công tác thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra các vụ án hình sự, ban hành kèm theo Quyết định số 07/QĐ-VKSTC ngày 02/01/2008 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã tiếp tục qui định vấn đề này. Kèm theo Qui chế này là 4 Phụ lục các danh mục quyết định tố tụng hình sự được Viện trưởng Viện kiểm sát tối cao uỷ quyền cho các Kiểm sát viên là Vụ trưởng, Phó Vụ trưởng, Trưởng phòng và Phó Trưởng phòng ký.Xin được trao đổi về hai vấn đề có liên quan: Cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn của việc uỷ quyền cho Kiểm sát viên (có chức danh quản lý) ký các văn bản tố tụng hình sự.1- Cơ sở pháp lý của việc uỷ quyền cho Kiểm sát viên có chức danh quản lý ký các văn bản tố tụng. Tại các Điều 8, 9 và 33 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 qui định, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, qua đó toát lên một điểm chung là: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao là người lãnh đạo và chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước Quốc hội về mọi mặt hoạt động của Viện kiểm sát. Đồng thời, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có các nhiệm vụ, quyền hạn trong việc thực hành quyền công tố, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp. Các nhiệm vụ, quyền hạn này còn được qui định trong các đạo luật chuyên ngành. Các Điều 36 và 37 Bộ luật TTHS năm 2003 qui định về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên trong thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng; các Điều 112 và 113 qui định về nhiệm vụ và quyền hạn của Viện kiểm sát trong giai đoạn điều tra. Theo các điều luật trên, Viện trưởng Viện kiểm sát có hai nhóm quyền hạn cơ bản, đó là nhóm quyền hạn trong hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành (qui định ở khoản 1 Điều 36) và nhóm quyền hạn khi thực hành quyền công tố, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHS (qui định ở khoản 2 Điều 36). Khi Viện trưởng vắng mặt, một Phó Viện trưởng được Viện trưởng uỷ nhiệm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn mang tính chất quản lý; còn khi được phân công thực hành quyền công tố và kiểm sát việc giải quyết vụ án hình sự, Phó Viện trưởng có các quyền hạn của Viện trưởng trong lĩnh vực này. Điều mà chúng tôi muốn lưu ý là theo qui định tại khoản 2, Điều 36 BLTTHS, nhất là qui định tại điểm k thì Viện trưởng Viện kiểm sát có tất cả các quyền tố tụng thuộc thẩm quyền của Viện kiểm sát.Điều 37 Bộ luật TTHS qui định, Kiểm sát viên được phân công (xin lưu ý đây không phải là Kiểm sát viên nói chung mà là các Kiểm sát viên được phân công thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng đối với vụ án hình sự) có 8 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn, trong đó có nhóm quyền hạn “mở”, qui định tại điểm h là: “Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác thuộc thẩm quyền của Viện kiểm sát theo sự phân công của Viện trưởng” (hiểu cách khác là khi được Viện trưởng giao thực hiện quyền).Liên kết các qui định nêu trên, chúng ta nhận thấy rằng, theo qui định của Bộ luật TTHS năm 2003, Viện trưởng Viện kiểm sát có tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát trong hoạt động TTHS. Khi được phân công thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng đối với vụ án hình sự, Phó Viện trưởng và các Kiểm sát viên cũng có tất cả các quyền hạn này. Vấn đề là tuỳ theo nhu cầu công việc và bảo đảm hiệu quả công tác mà Viện trưởng có thể phân công, giao nhiệm vụ, quyền hạn cho Kiểm sát viên tới mức độ nào cho phù hợp. Như vậy, dù điều luật qui định Viện trưởng Viện kiểm sát “phân công” cho Kiểm sát viên thực hiện quyền hạn nhưng thực chất là giao quyền hạn của Viện trưởng cho Kiểm sát viên thực hiện, nói cách khác là uỷ quyền cho Kiểm sát viên. Khi được phân công, giao thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn trong TTHS, Kiểm sát viên phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước Viện trưởng về những hành vi và quyết định của mình. Xuất phát từ đặc thù về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát, cho nên dù đã phân công (hoặc uỷ quyền) cho Phó Viện trưởng hoặc cho Kiểm sát viên thực hiện các quyền hạn của mình, Viện trưởng Viện kiểm sát vẫn phải là người chịu trách nhiệm cuối cùng trước pháp luật về việc giải quyết vụ án. Do vậy, cho dù đã phân công hoặc uỷ quyền cho Phó Viện trưởng hoặc Kiểm sát viên thì Viện trưởng vẫn có quyền và trách nhiệm kiểm tra, theo dõi, nghe báo cáo về việc giải quyết vụ án để kịp thời chỉ đạo, điều hành.So sánh về vấn đề mối quan hệ giữa Điều tra viên, Kiểm sát viên và Thẩm phán với Thủ trưởng Cơ quan điều tra, Viện trưởng Viện kiểm sát và Chánh án Toà án, chúng ta nhận thấy vừa có sự tương đồng, vừa có sự khác biệt giữa các cơ quan tiến hành tố tụng. Theo qui định tại các Điều 34 và 35 BLTTHS, Thủ trưởng Cơ quan điều tra cũng có những nhiệm vụ, quyền hạn tố tụng của Cơ quan điều tra. Khi được Thủ trưởng Cơ quan điều tra phân công điều tra vụ án hình sự, Phó Thủ trưởng Cơ quan điều tra và Điều tra viên cũng có những nhiệm vụ, quyền hạn tương tự như của Thủ trưởng Cơ quan điều tra. Điều tra viên phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước Thủ trưởng Cơ quan điều tra về hoạt động điều tra của mình. Đối với Toà án, trên cơ sở các nguyên tắc tổ chức và hoạt động đặc thù, do vậy khi xét xử, Thẩm phán chỉ phải “chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi và quyết định của mình” (khoản 4 Điều 39). Khi là thành viên Hội đồng xét xử, Thẩm phán có quyền độc lập trong quan hệ với các thành viên khác trong việc đánh giá chứng cứ, các qui định của pháp luật và có quyền phán xét độc lập, biểu quyết độc lập về từng vấn đề của vụ án mà không ai có quyền can thiệp, chỉ đạo. Như vậy, quyền hạn tố tụng của những người tiến hành tố tụng trong Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Toà án cũng như vấn đề phân công hay uỷ quyền trong các cơ quan tiến hành tố tụng là không giống nhau.Như vậy, vấn đề Viện trưởng Viện kiểm sát phân công hoặc uỷ quyền cho các Kiểm sát viên thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn tố tụng là có cơ sở pháp lý. Việc phân công, giao hoặc uỷ quyền cho Kiểm sát viên còn phù hợp với xu hướng cải cách tư pháp hiện nay. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định một trong các “phương hướng cải cách tư pháp” là: “Xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp… nhất là cán bộ có chức danh tư pháp theo hướng đề cao quyền hạn, trách nhiệm pháp lý…”. Nghị quyết đã xác định các nhiệm vụ cải cách tư pháp, trong đó có nhiệm vụ “phân định rõ thẩm quyền quản lý hành chính với trách nhiệm, quyền hạn tư pháp trong hoạt động tố tụng tư pháp theo hướng tăng quyền và trách nhiệm cho Điều tra viên, Kiểm sát viên và Thẩm phán để họ chủ động trong thực thi nhiệm vụ, nâng cao tính độc lập và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hành vi và quyết định tố tụng của mình”. Hơn nữa, Nghị quyết 49 còn xác định việc “tăng quyền hạn, trách nhiệm tố tụng của Điều tra viên, Kiểm sát viên, Thẩm phán để họ chủ động thực thi nhiệm vụ, nâng cao tính độc lập và chịu trách nhiệm trong hoạt động tố tụng” là một trong “những công việc chính phải làm từ nay đến 2010”. Như vậy, để đảm bảo tính có căn cứ trong việc giải quyết vụ án; bảo đảm quyền dân chủ của công dân thì xu hướng cải cách tư pháp không phải là tập trung quyền hạn tố tụng cho những người có chức vụ, quyền hạn mà giao quyền mạnh mẽ hơn cho những người tiến hành tố tụng, trong đó có quyền tự chịu trách nhiệm trước pháp luật đối với các hành vi và quyết định của họ. Chắc chắn rằng tới đây, trong khi sửa đổi, bổ sung Bộ luật TTHS, định hướng nói trên trong Nghị quyết 49 sẽ được xem xét để luật hoá trong đạo luật này. Xin bình luận thêm rằng, định hướng nói trên trong Nghị quyết 49 của Bộ Chính trị còn mang tính nhân văn sâu sắc. Đúng là trong lĩnh vực tư pháp nói chung và trong hoạt động tố tụng hình sự nói riêng có liên quan trực tiếp đến các quyền công dân rất cơ bản. Đây cũng là lĩnh vực cần phải phòng ngừa đối với các hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ tư pháp như: lạm quyền, lợi dụng chức vụ quyền hạn, xâm phạm tới quyền dân chủ của công dân; và trên thực tế cũng đã có những cán bộ tư pháp phạm tội, phải bị xử lý bằng trách nhiệm pháp lý nghiêm khắc, nhất là trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, tư tưởng pháp lý trong Nghị quyết 49 là thể hiện trên nền tảng lòng tin vào con người, tin vào cán bộ tư pháp, và trên cơ sở lòng tin đó để giao quyền hạn và trách nhiệm cho họ. Tất nhiên, bên cạnh đó, Nghị quyết 49 cũng định hướng những giải pháp (được coi là các nhiệm vụ cải cách tư pháp) để bảo đảm nâng cao trách nhiệm của các cán bộ tư pháp và xử lý nghiêm minh đối với những người vi phạm, ví dụ như xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp trong sạch, vững mạnh; hoàn thiện cơ chế giám sát của các cơ quan dân cử và của nhân dân (giám sát xã hội) đối với cơ quan tư pháp; bảo đảm cơ sở vật chất cho hoạt động tư pháp; tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với cơ quan tư pháp; có chế độ, chính sách tiền lương, khen thưởng phù hợp với lao động của cán bộ tư pháp. Tăng cường kiểm tra, thanh tra và có cơ chế thanh tra, kiểm tra từ bên ngoài đối với hoạt động của các chức danh tư pháp v.v… Nhưng trước hết, tư tưởng pháp lý trong Nghị quyết 49 là: Hoạt động tư pháp phải trên nền tảng lòng tin vào cán bộ tư pháp. 2- Cơ sở thực tiễn của việc uỷ quyền cho Kiểm sát viên ký các văn bản tố tụng.Việc uỷ quyền cho Kiểm sát viên ký các văn bản tố tụng không chỉ có cơ cơ sở pháp lý như đã phân tích ở trên mà đây còn là nhu cầu cấp thiết của thực tiễn công tác kiểm sát. Theo qui định của pháp luật, Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các địa phương, Viện trưởng Viện kiểm sát quân sự các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Như vậy, Viện trưởng chịu trách nhiệm trước pháp luật về toàn bộ hoạt động của Viện kiểm sát cấp mình và cấp dưới. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước Quốc hội về toàn bộ hoạt động của ngành Kiểm sát. Ngoài ra, theo qui định của pháp luật tố tụng, Viện trưởng Viện kiểm sát (bao gồm cả Viện trưởng VKSND tối cao) còn là người tiến hành tố tụng trong tố tụng hình sự (Điều 33 BLTTHS năm 2003), trong tố tụng dân sự (Điều 39 BLTTDS năm 2004) và trong tố tụng hành chính (Điều 14 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính sửa đổi năm 2006). Nếu như Cơ quan điều tra có nhiệm vụ cơ bản là điều tra vụ án hình sự, cơ quan Toà án có nhiệm vụ cơ bản là xét xử các vụ án thì Viện kiểm sát có phạm vi nội dung chức năng bao quát nhiều lĩnh vực. Viện kiểm sát có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động điều tra, xét xử vụ án hình sự ; kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự, kinh tế, lao động, hành chính; kiểm sát việc thi hành các bản án của Toà án; kiểm sát việc tạm giữ, tạm giam, quản lý và giáo dục người chấp hành án phạt tù; kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về tư pháp của các cơ quan tư pháp. Hơn nữa, theo qui định của pháp luật tố tụng hình sự, Cơ quan điều tra- với nghĩa là cơ quan tiến hành tố tụng- ở cấp Trung ương là cấp Cục (và Thủ trưởng CQĐT do Phó Tổng cục đảm nhiệm là người tiến hành tố tụng), trong khi Viện kiểm sát nhân dân tối cao là cơ quan tiến hành tố tụng (và Viện trưởng VKSNDTC là người tiến hành tố tụng). Cơ quan điều tra ở cấp tỉnh chỉ là cấp Phòng (mà Thủ trưởng CQĐT thường do Phó Giám đốc Sở đảm nhiệm), và tương ứng là Viện kiểm sát cấp tỉnh (và Viện trưởng VKS cấp tỉnh là người tiến hành tố tụng). Với phạm vi lĩnh vực hoạt động của Viện kiểm sát trên nhiều lĩnh vực như vậy, với quyền hạn và trách nhiệm mà pháp luật giao cho Viện trưởng Viện kiểm sát nặng nề như vậy thì vấn đề phân công, uỷ quyền cho cấp dưới là nhu cầu khách quan, tất yếu để Viện trưởng có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ, quyền hạn trong lĩnh vực quản lý, chỉ đạo, điều hành nói chung và trong các hoạt động tố tụng nói riêng. Thực tiễn này đòi hỏi phải uỷ quyền mạnh mẽ cho các Kiểm sát viên, nhất là các Kiểm sát viên có chức danh quản lý trong ngành Kiểm sát như các Vụ trưởng, Phó Vụ trưởng, Trưởng phòng, Phó trưởng phòng và tương đương. Mặc dù Luật tổ chức Viện kiểm sát có hạn chế là không ghi nhận các chức danh này là chức danh quản lý, nhưng trên thực tế, họ là những người có nhiệm vụ, quyền hạn quản lý trong phạm vi đơn vị của mình, được hưởng phụ cấp trách nhiệm quản lý. Việc uỷ quyền cho các Kiểm sát viên có chức danh quản lý nói trên được ký các văn bản tố tụng chính là để đáp ứng với nhu cầu của thực tiễn. Xin nói thêm là, trong danh mục các văn bản tố tụng nêu trên, có nhiều văn bản mang tính nghiệp vụ. Nhiều văn bản chỉ thể hiện một thao tác tố tụng. Bộ luật TTHS không qui định việc tiến hành các thao tác tố tụng đó phải bằng văn bản nhưng ngành Kiểm sát qui định để đảm bảo tính chặt chẽ của hoạt động tố tụng. Ví dụ như văn bản yêu cầu CQĐT bổ sung tài liệu để làm rõ căn cứ bắt bị can để tạm giam hoặc căn cứ để tạm giam; yêu cầu tiến hành nhận dạng, yêu cầu tiến hành thực nghiệp điều tra, đề nghị cử người bào chữa v.v… Hơn nữa, nhiều văn bản trong danh mục các văn bản uỷ quyền cho Kiểm sát viên đã do Kiểm sát viên thực hiện lâu nay trên thực tiễn. Việc đưa vào danh sách các văn bản uỷ quyền lần này nhằm tiếp tục ghi nhận quyền hạn và trách nhiệm của Kiểm sát viên. Ngoài ra, để bảo đảm yêu cầu thận trọng, có căn cứ trong việc giải quyết vụ án, những quyền hạn tố tụng cơ bản (có tính quyết định việc giải quyết vụ án) như quyết định khởi tố vụ án hoặc khởi tố bị can (thuộc thẩm quyền của Viện kiểm sát), quyết định đình chỉ vụ án, đình chỉ vụ án đối với bị can, quyết định truy tố đối với các vụ án ở cấp tỉnh vẫn chưa uỷ quyền cho Kiểm sát viên là Trưởng phòng mà vẫn thuộc quyền của Viện trưởng hoặc Phó Viện trưởng. Đối với cấp Trung ương, những quyết định tố tụng có ý nghĩa quyết định việc giải quyết vụ án hoặc có liên quan đến trách nhiệm, quyền hạn và mối quan hệ với các cơ quan tiến hành tố tụng khác đều giao cho Kiểm sát viên là Vụ trưởng ký. Đối với những văn bản mang “tầm” lớn hơn như trường hợp thông qua việc giải quyết vụ án (hoặc những vụ án), Viện kiểm sát phát hiện những nguyên nhân và điều kiện làm phát sinh tội phạm, vi phạm cần phải kiến nghị với cơ quan Đảng, cơ quan Nhà nước khác áp dụng biện pháp khắc phục và phòng ngừa tội phạm thì việc ký văn bản này vẫn thuộc thẩm quyền của Viện trưởng hoặc Phó Viện trưởng.Cuối cùng, chúng tôi xin được nhấn mạnh là, xuất phát từ nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Ngành cũng như bản chất của quan hệ uỷ quyền, tuy đã uỷ quyền cho các Kiểm sát viên có chức vụ quản lý ký các văn bản tố tụng nhưng trong quá trình thực hiện, Viện trưởng và Phó Viện trưởng phụ trách vẫn là người chịu trách nhiệm cuối cùng về việc giải quyết vụ án. Uỷ quyền không có nghĩa là phó mặc cho Kiểm sát viên. Do vậy, Viện trưởng, Phó Viện trưởng phụ trách có quyền hạn và có trách nhiệm theo dõi, kiểm tra, nghe báo cáo và quyết định cuối cùng về việc giải quyết vụ án và về việc xử lý những vấn đề cụ thể có ý nghĩa quan trọng; có quyền thay đổi hoặc huỷ bỏ các quyết định không có căn cứ và trái pháp luật của Kiểm sát viên được uỷ quyền. Trong quá trình thực hiện uỷ quyền, nếu có phát sinh bất hợp lý thì Viện trưởng Viện KSNDTC sẽ xem xét lại vấn đề này.
Nguyễn Nông
(Phó Văn phòng, VKSNDTC)