(KS Online) Dựa trên luận điểm của Lê-nin về pháp chế thống nhất, kinh nghiệm quốc tế và kế thừa tổ chức và hoạt động của cơ quan Công tố trong những năm đầu của công cuộc kháng chiến, kiến quốc, Hiến pháp năm 1959, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) năm 1960 đã chính thức ghi nhận chế định Viện kiểm sát (VKS) của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà với tư cách là một trong các hệ thống cơ quan nhà nước độc lập, thực hiện đồng thời chức năng công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Điều này cũng tương tự như một số nước giao cho VKS hai chức năng và nhấn mạnh sự độc lập như một hệ thống của VKS....
Đảm bảo tính độc lập của VKS và vai trò của VKS trong kiểm sát các hoạt động tư pháp kinh nghiệm từ thực tiễn Việt Nam
Tiến sĩ ĐỖ VĂN ĐƯƠNG
Uỷ viên Thường trực Uỷ ban Tư pháp của Quốc hội
(KS Online) Dựa trên luận điểm của Lê-nin về pháp chế thống nhất, kinh nghiệm quốc tế và kế thừa tổ chức và hoạt động của cơ quan Công tố trong những năm đầu của công cuộc kháng chiến, kiến quốc, Hiến pháp năm 1959, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) năm 1960 đã chính thức ghi nhận chế định Viện kiểm sát (VKS) của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà với tư cách là một trong các hệ thống cơ quan nhà nước độc lập, thực hiện đồng thời chức năng công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Điều này cũng tương tự như một số nước giao cho VKS hai chức năng và nhấn mạnh sự độc lập như một hệ thống của VKS.
Hơn 50 năm qua, tuy có những thay đổi về nhiệm vụ, quyền hạn qua các lần sửa đổi Hiến pháp, Luật Tổ chức VKSND, nhưng cho đến nay, vị trí, chức năng của VKS cơ bản không thay đổi, vẫn là một trong bốn hệ thống cơ quan trong bộ máy Nhà nước, có vị trí Hiến định, thực hiện đồng thời chức năng công tố và chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức VKSND năm 2002 chỉ bỏ một phần chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật (công tác kiểm sát trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội), VKS vẫn kiểm sát các hoạt động tư pháp.
Nếu chỉ xét trên bình diện “chỗ đứng” về mặt tổ chức của các cơ quan VKS hoặc Công tố ở nhiều nước có thể dễ nhìn thấy dù sự hiện diện ở “nhánh” quyền lực nào (hành pháp hay tư pháp) thì tính độc lập của VKS luôn luôn được ghi nhận, bảo đảm bằng nguyên tắc về tính thống nhất trong tổ chức và hoạt động là những nguyên tắc quan trọng và phổ biến nhất.
Ở Việt Nam, để bảo đảm tính độc lập của VKS gắn với nhu cầu bảo vệ pháp chế XHCN, có hai nguyên tắc cơ bản chi phối tổ chức và hoạt động của VKSND được xác lập và thực hiện ngay từ khi hệ thống VKS được thành lập từ năm 1960 là: Nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành và độc lập của VKS với các cơ quan nhà nước khác.
Nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành và độc lập của VKS với các cơ quan nhà nước khác, có nghĩa rằng mọi sự chỉ đạo, lãnh đạo công tác trong ngành Kiểm sát phải tập trung vào Viện trưởng mỗi cấp kiểm sát và tập trung thống nhất vào Viện trưởng VKSNDTC, không phụ thuộc vào sự chi phối của các cơ quan nhà nước khác. Viện trưởng VKSND cấp dưới là những người được Viện trưởng VKSNDTC giao quyền để lãnh đạo VKS cấp mình. Viện trưởng VKS cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng VKS cấp trên và cao nhất là sự lãnh đạo toàn diện của Viện trưởng VKSNDTC với tư cách là người bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của toàn ngành Kiểm sát thống nhất từ Trung ương đến địa phương và giữa các địa phương trong thực hiện các chức năng của VKS. Chế độ tổ chức như vậy làm cho hoạt động của toàn ngành Kiểm sát được thực hiện thành một khối thống nhất, cấp trên lãnh đạo cấp dưới và cấp dưới chịu trách nhiệm trước cấp trên và trước Viện trưởng VKSNDTC và Viện trưởng VKSNDTC chịu trách nhiệm về mọi công việc của ngành Kiểm sát nhân dân trước Quốc hội, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất.
Nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành và độc lập của VKS thường tương phản với hai nguyên tắc đặc thù của hai hệ thống cơ quan nhà nước khác, đó là nguyên tắc “song trùng” của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước và nguyên tắc “Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” của Tòa án.
Sự phân biệt giữa nguyên tắc “song trùng” và nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo” đã được Lênin phân tích rõ và cho rằng công tác hành chính và công tác quản lý nhà nước cần phải tính tới “sự khác nhau thật sự không tránh khỏi”(2) giữa các địa phương về điều kiện địa lý, thổ nhưỡng, dân cư... Nếu không tính đến sự khác nhau này mà chỉ chú trọng tới mối quan tâm của Trung ương thì công tác quản lý nhà nước sẽ rơi vào chế độ tập trung, quan liêu. Chính vì vậy mà cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương vừa chịu sự lãnh đạo của cơ quan hành chính cấp trên, vừa là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp (Hội đồng nhân dân). Trong khi đó, các VKS ở địa phương về nguyên tắc chỉ chịu sự lãnh đạo của VKS cấp trên và VKSNDTC chứ không trực thuộc và không chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. Theo Lê-nin, chế độ pháp chế là phải thống nhất và để đấu tranh có hiệu quả với chủ nghĩa cục bộ địa phương thì phải thành lập VKS “có quyền và phận sự làm một việc thôi: “Bảo đảm cho pháp chế được hiểu biết thống nhất và thông suốt trong toàn nước cộng hòa, bất kể những đặc điểm của địa phương và sự can thiệp của nhà chức trách địa phương”. Ngày nay, nhiều nước cũng khẳng định tính độc lập của VKS trong tổ chức và hoạt động, cấm các cơ quan nhà nước khác can thiệp.
Tính độc lập của cơ quan VKS hay Viện công tố là yếu tố mang tính nguyên tắc, có khi được coi là nguyên tắc hiến định. Hiến pháp Cuba, Arhentina, Bolivia, Bồ Đào Nha, Columbia, Azerbaigian, Uzbekistan đều có quy định nguyên tắc này. Chẳng hạn, Hiến pháp Cuba quy định: “Viện kiểm sát độc lập, không phụ thuộc vào các cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương và ở địa phương”. Luật về VKS của Azerbaigian tại Điều 7 quy định: “Mọi sự cản trở bởi bất kỳ ai và với bất kỳ lý do nào, trực tiếp hay gián tiếp đối với hoạt động hợp pháp của VKS, mọi sự tác động, đe dọa, can thiệp bất hợp pháp cũng như mọi biểu hiện thiếu tôn trọng VKS đều không thể chấp nhận được và phải bị truy cứu trách nhiệm theo pháp luật”. Luật về VKS của Liên bang Nga (Điều 5), của Belarus (Điều 6) đều có những quy định tương tự.
Cùng với việc khẳng định tính chất độc lập của VKS hay cơ quan Công tố với tính cách là một thiết chế nhà nước, Hiến pháp và pháp luật của nhiều nước, kể cả những nước mà cơ quan đó nằm trong cơ cấu hành pháp còn quy định về vị trí độc lập của các Kiểm sát viên, Công tố viên. Bộ luật TTHS của Cộng hòa Pháp quy định tại Điều 669 về vị trí hoàn toàn độc lập của công tố, theo đó, các chức danh như Thẩm phán và thành viên Bồi thẩm đoàn có thể bị thay đổi, nhưng Công tố viên thì không bị thay đổi bởi những lý do tương tự đối với các chức danh đó.
Các nước Estony, Latvia, Balan hiện nay là những nước có sự thay đổi lớn trong việc quy định vị trí pháp lý của VKS so với trước đây qua việc chuyển VKS vào hệ thống các cơ quan hành pháp, đặt trong cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp. Tuy vậy, Pháp luật về VKS của các nước này vẫn quy định tính độc lập của VKS và của các Kiểm sát viên. Luật về VKS của Ba lan quy định: “Trong hoạt động các Kiểm sát viên độc lập, không bị ảnh hưởng bởi các cơ quan và cá nhân khác thuộc cơ cấu quyền lực nhà nước hoặc quản lý nhà nước và chỉ tuân theo pháp luật. Cấm tất cả các cơ quan: Quốc hội, Nội các, các cơ quan nhà nước, các cơ quan tự quản địa phương, các quan chức nhà nước và viên chức tự quản địa phương, các doanh nghiệp, các tổ chức và mọi cá nhân can thiệp và công việc của VKS trong quá trình điều tra vụ án và thực hiện các chức năng khác của VKS” (Điều 6).
Nguyên tắc “Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” là nguyên tắc đặc thù của ngành Tòa án. Thẩm phán và Hội thẩm là những chức danh thực hiện chức năng xét xử của Tòa án. Khi xét xử, họ chỉ dựa trên các tình tiết của vụ việc được làm rõ qua các chứng cứ trình bày tại phiên tòa và căn cứ vào pháp luật điều chỉnh về vụ việc đó để ra phán quyết. Ngoài hai yếu tố này, khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm không chịu sự chi phối hay chỉ đạo nào khác, không lệ thuộc vào Thẩm phán cấp trên hoặc Thẩm phán cùng Hội đồng xét xử.
Nguyên tắc “Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” đặt người Thẩm phán vào vị trí chịu trách nhiệm cá nhân và duy nhất đối với mỗi phán quyết của họ. Thẩm phán cấp trên hay Chánh án không phải chịu trách nhiệm về những phán quyết đó. Nguyên tắc độc lập này, vì vậy, tương phản với nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành” của VKS. Khác với Thẩm phán, khi thực hiện các công việc thuộc chức năng của VKS, Kiểm sát viên vừa phải tuân theo pháp luật, vừa chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng VKS cấp mình và cao nhất là sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSNDTC. Trách nhiệm cuối cùng đối với hoạt động công tố và kiểm sát, do vậy, cũng trực tiếp đặt lên vai của Viện trưởng VKS mỗi cấp và cao nhất là Viện trưởng VKSNDTC.
Nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành và độc lập của VKS với các cơ quan nhà nước khác” cũng không mâu thuẫn với nguyên tắc “tập quyền” và nguyên tắc “tập trung dân chủ” trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta nói chung. Có thể nói, giữa nguyên tắc “tập quyền” và nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành và độc lập của VKS” có sự kết hợp với nhau trong tổ chức và hoạt động của VKS. Viện trưởng VKSNDTC lãnh đạo tập trung thống nhất toàn ngành Kiểm sát, nhưng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Ngành mình. Các Viện trưởng VKSND địa phương chỉ chịu sự chỉ đạo và chịu trách nhiệm trước Viện trưởng VKS cấp trên và cao nhất là Viện trưởng VKSNDTC. Hội đồng nhân dân các cấp không có vị thế đối với VKSND cùng cấp giống như vị thế của Quốc hội đối với VKSNDTC. Như vậy, nguyên tắc đặc thù trong tổ chức và hoạt động của VKS đã tạo ra những giới hạn nhất định nhưng không làm mất đi tinh thần chủ đạo của nguyên tắc “tập quyền” và nguyên tắc “tập trung dân chủ”.
Nguyên tắc “tập trung, dân chủ” là nguyên tắc chung, bao trùm trong tổ chức và hoạt động của các hệ thống cơ quan nhà nước với những mức độ khác nhau, không tác động một cách hoàn toàn giống nhau, có sự điều chỉnh “cân bằng” giữa chế độ tập trung và chế độ dân chủ một cách phù hợp với bản chất và đặc tính hoạt động của từng hệ thống cơ quan. Đối với hệ thống VKS, sự “cân bằng” đó nằm ở chỗ yếu tố tập trung được ưu tiên hơn thể hiện qua vai trò lãnh đạo tập trung của Viện trưởng Viện kiểm sát mỗi cấp và thống nhất vào Viện trưởng VKSNDTC. Yếu tố dân chủ, thể hiện qua sự hiện diện của các Ủy ban kiểm sát, được chú trọng ở chừng mực nhất định để trợ giúp cho yếu tố “tập trung” phát huy được tối đa hiệu quả hoạt động thực hiện chức năng của VKS.
Tính độc lập của VKS được bảo đảm thực hiện bằng nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành và độc lập với các cơ quan nhà nước khác, được xác lập trên những cơ sở lý luận cơ bản sau:
Một là, cơ sở nền tảng lý luận xây dựng nên vị trí, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của VKS trong tổ chức bộ máy Nhà nước ta là nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước ta là thống nhất và có sự phân công, phối hợp, khác với các nước phân quyền giữa lập pháp, tư pháp và hành pháp. Xuất phát từ đặc điểm đó, mô hình bộ máy Nhà nước ta được tổ chức theo hướng đề cao vị trí, vai trò của Quốc hội, cơ quan đại diện cao nhất đồng thời là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, được trao ba chức năng lớn là lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy Nhà nước. Do vậy, việc tồn tại một hệ thống cơ quan chuyên trách thực hiện giám sát, có bộ máy từ Trung ương đến địa phương như hệ thống VKS là hết sức cần thiết. Ở các quốc gia mà quyền lực nhà nước tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, các nhánh quyền lực hoạt động trong thế giới đối trọng nhau, quyền lực kiểm soát quyền lực thì không cần đến một cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng giám sát như thế.
Hai là, xuất phát từ nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa (XHCN), một nguyên tắc đặc thù của nhà nước XHCN. Để thiết lập một nền pháp chế XHCN thống nhất và ổn định, thì ngoài điều kiện cần là sự tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách tự giác, nghiêm chỉnh, thống nhất bằng những hành vi tích cực của các chủ thể, còn cần phải tính đến trật tự kỷ cương xã hội được bảo đảm, lối sống văn hoá pháp luật được phổ biến với các giá trị xã hội được tôn trọng, mọi người cảm thấy an toàn, tự do và bình đẳng. Trong không gian đó, tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách tự giác, nghiêm chỉnh, thống nhất không chỉ là yêu cầu, đòi hỏi của bản thân pháp luật mà còn là nghĩa vụ pháp lý, lương tâm và đạo đức của mọi cá nhân. Với ý nghĩa đó, pháp chế XHCN được nâng lên thành nguyên tắc hiến pháp và được coi là một trong những cơ sở quan trọng nhất cho việc tổ chức và hoạt động của Nhà nước và xã hội nói chung. Việc thành lập VKS có mục đích bảo đảm pháp chế dân chủ nhân dân được tôn trọng, luật pháp được tôn trọng, quyền lợi chính đáng của nhân dân được tôn trọng, “Ngành Kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật, làm cho pháp luật được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất, pháp chế XHCN được tôn trọng, do đó mà góp phần vào việc tăng cường chuyên chính đối với bọn phản cách mạng, bảo đảm các quyền dân chủ của nhân dân được tôn trọng, đồng thời cũng góp phần vào việc tăng cường kỷ luật xã hội trong quần chúng nhân dân.
Ba là, với vị trí độc lập trong tổ chức và hoạt động, VKS được xem là thiết chế có sứ mệnh quan trọng bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Khi thực hành quyền công tố trong đấu tranh phòng, chống tội phạm, VKS có trách nhiệm bảo đảm mọi hành vi phạm tội được phát hiện đều phải được điều tra, truy tố, xét xử một cách nghiêm minh, đúng người, đúng tội, đúng pháp luật, không làm oan người vô tội, không bỏ lọt tội phạm và người phạm tội. “Không có cơ quan Nhà nước nào có thể thay thế ngành Kiểm sát để sử dụng quyền công tố. Bắt giam, điều tra, tha, truy tố, xét xử có đúng người, đúng tội, đúng pháp luật hay không, có đúng đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước hay không, điều đó chính là Viện kiểm sát phải trông nom, bảo đảm làm tốt…”.
Khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, VKS có trách nhiệm bảo đảm pháp chế trong lĩnh vực điều tra, giam giữ, xét xử và giải quyết các tranh chấp của Tòa án, thi hành án, bảo đảm không để một công dân nào bị bắt bớ, giam cầm, bị xâm phạm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, tài sản một cách trái pháp luật, “Ngành Kiểm sát phải kiểm tra xem bắt giam người có đúng không, xét xử người có đúng không và trước hết phải kiểm tra xem những người có quyền hành có làm đúng pháp luật hay không… Ngành Kiểm sát phải làm cho người ta biết ngăn ngừa trước hành động tham ô, chứ không phải chỉ kiểm tra khi tội đã xảy ra; Viện kiểm sát không những chỉ có nhiệm vụ phát hiện cái sai, cái vi phạm, mà phải góp phần làm cho các cơ quan và nhân dân làm đúng pháp luật hơn…”.
Từ tính chất tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước ta, xuất phát từ tầm quan trọng của pháp chế XHCN, từ chức năng, nhiệm vụ của VKS thì hệ thống VKS cần có vị trí độc lập, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất là yêu cầu khách quan, cơ bản và là quy tắc chủ yếu, quán xuyến trong tổ chức và hoạt động của VKS các cấp. Điều này chứng minh tính đúng đắn của Hiến pháp và các Luật Tổ chức VKSND qua các thời kỳ luôn xác định VKS là một hệ thống độc lập, tập trung thành một khối thống nhất, đứng đầu là Viện trưởng VKSNDTC do Quốc hội bầu, chỉ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khi Quốc hội không họp; Viện trưởng và Kiểm sát viên các Viện kiểm sát nhân dân địa phương do Viện trưởng VKSNDTC bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức; VKS nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của VKSND cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSNDTC; VKS nhân dân các địa phương làm nhiệm vụ một cách độc lập, các cơ quan nhà nước khác không được can thiệp. Chế định VKS và bảo đảm tính độc lập của VKS đã thể hiện quan điểm nhất quán của Đảng về tổ chức bộ máy Nhà nước ta, xuất phát từ tính chất dân chủ của Nhà nước ta, Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.