Một trong những nguyên nhân khách quan cơ bản, dẫn đến tranh chấp đất đai và làm ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết các vụ án liên quan đến đất đai là do chính sách, pháp luật đất đai còn có những vướng mắc, bất cập, cần phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện...
MỘT SỐ HẠN CHẾ, VƯỚNG MẮC TRONG VIỆC THỰC HIỆN LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003
Những hạn chế, vướng mắc của chính sách, pháp luật đất đai được phát hiện qua công tác giải quyết các vụ án tranh chấp đất đai
Một trong những nguyên nhân khách quan cơ bản, dẫn đến tranh chấp đất đai và làm ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết các vụ án liên quan đến đất đai là do chính sách, pháp luật đất đai còn có những vướng mắc, bất cập, cần phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi chỉ đi sâu phân tích một số vướng mắc, bất cập liên quan đến việc giải quyết các vụ án dân sự, vụ án hành chính liên quan đến đất đai; cụ thể như sau:
Thứ nhất, khái niệm “tranh chấp đất đai” còn chưa được quy định thống nhất
Hiện nay, trong thực tế và trong khoa học pháp lý đang tồn tại một số khái niệm như “tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất”, “tranh chấp về quyền sử dụng đất”, “tranh chấp đất đai”; Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003 đều sử dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất”, tuy nhiên, nội hàm của khái niệm lại được giải thích khác nhau trong các văn bản hướng dẫn. Theo quy định tại Thông tư liên tịch số 02 ngày 28/7/1997 hướng dẫn giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất theo Khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai năm 1993 thì sử dụng thuật ngữ “tranh chấp về tài sản trên đất và quyền sử dụng đất”. Thông tư liên tịch số 01 ngày 3/1/2002 hướng dẫn về thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất thay thế Thông tư số 02 nêu trên lại sử dụng một thuật ngữ khác là “các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất” thuộc thẩm quyền của Toà án. Theo đó “các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất” thuộc thẩm quyền của Toà án bao gồm: (i) Tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng đất; (ii) Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; (iii) tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất; (iv) tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất.
Thuật ngữ “tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất” là một thuật ngữ có nội hàm rất rộng, bao gồm cả tranh chấp về quyền sử dụng đất và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Theo suy luận logic thì tranh chấp về quyền sử dụng đất sẽ bao gồm ba loại: (i) tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng đất (thực chất là tranh chấp quyền sử dụng đất hay cụ thể hơn là kiện đòi đất đang bị người khác chiếm giữ, tranh chấp mốc giới); (ii) tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; (iii) tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất. Chúng tôi cho rằng, việc hiểu và vận dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất” theo hướng này là hợp lý cả về vấn đề logic ngôn ngữ và thực tiễn.
Một vấn đề cần làm rõ là “tranh chấp về quyền sử dụng đất” có đồng nghĩa với khái niệm “tranh chấp đất đai” hay không. Theo Khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Quy định này hiện có 02 cách hiểu khác nhau:
- Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, theo quy định xuyên suốt của Luật đất đai năm 2003, thì không có điều khoản nào định nghĩa tranh chấp đất đai bao gồm những tranh chấp nào. Nghị định 181/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003 cũng không có hướng dẫn tranh chấp đất đai bao gồm những tranh chấp gì. Tuy nhiên, nếu căn cứ quy định tại Điều 136 Luật đất đai, thì rõ ràng tranh chấp đất đai chỉ bao gồm “tranh chấp về quyền sử dụng đất” đối với các loại đất có hoặc không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và các loại giấy tờ khác quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai năm 2003. Các loại tranh chấp khác như tranh chấp về chuyển nhượng, chuyển đổi quyền sử dụng đất, cho thuê quyền sử dụng đất… không phải là tranh chấp đất đai mà chỉ là tranh chấp về hợp đồng có liên quan đến đất đai.
- Loại ý kiến thứ hai cho rằng, căn cứ quy định tại các điều 105, 106 và 113 Luật đất đai năm 2003 thì quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất) bao gồm 02 loại nhóm quyền:
Nhóm quyền thứ nhất, đó là những quyền chung của người sử dụng đất đã được quy định ở Điều 105 Luật đất đai. Theo Điều luật này, thì người có quyền sử dụng đất hợp pháp có quyền khai thác công dụng và hiệu quả của đất. Họ được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được Nhà nước hỗ trợ (thông qua việc hưởng lợi từ các công trình Nhà nước); Nhà nước hướng dẫn, giúp đỡ trong việc cải tạo, bồi bổ đất; đồng thời được Nhà nước bảo hộ quyền sử dụng đất khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình.
Nhóm quyền thứ hai, đó là chủ sử dụng đất được thực hiện các hành vi dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình, đó là quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; được quyền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Khi có tranh chấp về những quyền nêu trên thì những tranh chấp đó là tranh chấp về quyền sử dụng đất.
Chúng tôi cho rằng, cách hiểu về tranh chấp đất đai như loại ý kiến thứ hai là phù hợp với khái niệm về tranh chấp đất đai và quy định về phạm vi quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất được ghi nhận trong Luật đất đai năm 2003 cũng như những quy định về chuyển quyền sử dụng đất (trong Phần thứ V) của Bộ luật dân sự năm 2005. Tuy nhiên, Luật Đất đai cần quy định thống nhất về vấn đề này để tránh việc nhận thức và áp dụng không thống nhất. Thực tế, đã có trường hợp cho rằng, tranh chấp về thừa kế liên quan đến tài sản thừa kế là quyền sử đụng dất không phải là tranh chấp đất đai theo quy định tại khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai nên không cần phải tiến hành thủ tục hòa giải bắt buộc theo quy định tại Điều 135 Luật Đất đai năm 2003.
Thứ hai, vướng mắc trong việc phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa Tòa án và Ủy ban nhân dân
- Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 quy định,Tòa án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về QSDĐ mà đương sự có Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, có trường hợp tranh chấp QSDĐ nhưng Tòa án khi tiếp nhận vụ việc lại hướng dẫn cho công dân khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc trong việc ban hành các giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 (vụ việc tranh chấp dân sự chuyển sang khiếu nại hành chính).Trong khi đó, cơ quan hành chính khi tiếp nhận vụ việc lại cho rằng vụ việc về bản chất là tranh chấp dân sự và thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND. Như vậy, quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết tưởng rằng đã rõ ràng, nhưng trong thực tế áp dụng lại nảy sinh nhiều bất cập, còn nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau của các cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận xử lý đơn. Từ đó công dân, tổ chức phải đi lại nhiều lần và ít nhiều gây bức xúc.Vì vậy, thẩm quyền giải quyết các vụ việc tranh chấp đất đai cần được quy định một cách rõ ràng hơn, để khi các cơ quan có thẩm quyền giải quyết áp dụng không thể đùn đẩy trách nhiệm cho nhau.
Thứ ba, vướng mắc của quy định về thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai
Luật Đất đai năm 2003 quy định hòa giải tranh chấp đất đai là thủ tục bắt buộc, quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng. Trong những năm qua, UBND cấp xã với trách nhiệm theo quy định đã chủ trì, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, các tổ chức xã hội khácđã thực hiện hòa giải thành công nhiều vụ việc tranh chấp đất đai, chấm dứt vụ việc từ cơ sở. Tuy nhiên, quy định của pháp luật về đất đai chưa chặt chẽ, nên phần nào giảm đi tính hiệu quả của công tác này. Cụ thể là, Luật Đất đai năm 2003 không quy định biên bản hòa giải tranh chấp đất đai được các bên tranh chấp thống nhất có hiệu lực pháp luật hay không? Thực tế cho thấy, nhiều vụ việc tranh chấp đất đai sau khi đó được chính quyền cơ sở sử dụng nhiều phương pháp và thời gian hòa giải thành công, nhưng sau đó một trong các bên tranh chấp lại gửi đơn yêu cầu giải quyết và các cấp chính quyền phải tiếp tục hòa giải, giải quyết lại vụ việc,làm ảnh hưởng đến quản lý nhà nước nói chung.
Tranh chấp đất đai về bản chất là một dạng tranh chấp dân sự, vì vậy trong việc giải quyết tranh chấp, nguyên tắc quyền quyết định và tự định đoạt của đương sự phải được tôn trọng. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2003 không quy định tính hiệu lực pháp luật bắt buộc của kết quả hòa giải thành các vụ việc tranh chấp đó là không phù hợp với nguyên tắc nêu trên. Trong khi đó, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai là quyết định hành chính và có hiệu lực pháp luật (tính tự nguyện thỏa thuận có giá trị thấp hơn tính hành chính trong quan hệ dân sự). Vì vậy, Luật Đất đai năm 2003 cần nghiên cứu sửa đổi theo hướng: biên bản ghi nhận kết quả hòa giải thành các vụ việc tranh chấp đất đai có hiệu lực pháp luật và các cơ quan có thẩm quyền không thụ lý các đơn đề nghị giải quyết tranh chấp đất đai đã được hòa giải thành.
Thứ tư, căn cứ để giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên không có giấy tờ về quyền sử dụng đất còn chưa phù hợp với thực tiễn và thiếu tính khả thi
- Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003 đã quy định 6 căn cứ giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ, bao gồm:
(1) Chứng cứ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đất do các bên tranh chấp đưa ra;
(2)Ý kiến của Hội đồng tư vấn giải quyết tranh chấp đất đai do UBND xã, phường, thị trấn thành lập;
(3) Thực tế diện tích đất mà các bên tranh chấp và bình quân diện tích đất cho một nhân khẩu tại địa phương;
(4) Sự phù hợp với hiện trạng sử dụng đất đang có tranh chấp với quy hoạch sử dụng đất chi tiết đó được xét duyệt;
(5) Chính sách ưu đãi người có công của Nhà nước;
(6) Quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất.
Tuy nhiên, tranh chấp QSDĐ là một dạng tranh chấp đặc thù, liên quan đến các chính sách, pháp luật theo từng giai đoạn khác nhau và tính chất, đặc điểm của từng vụ việc, quan hệ tranh chấp đất đai tại các vùng, miền khác nhau. Do đó, việc giải quyết tranh chấp về QSDĐ còn phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và phải bảo đảm tính khả thi trong thực tế. Qua thực tiễn giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ cho thấy, các căn cứ giải quyết tranh chấp đất đai thứ3, 4, 5 quy định tại Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP không được áp dụng trong quá trình giải quyết, vì nó không chứa đựng tính pháp lý rõ ràng và không đủ tính định lượng để phục vụ cho việc xem xét, đánh giá khách quan, chính xác khi giải quyết các tranh chấp về QSDĐ.
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, luôn gắn liền với chủ thể quản lý, sử dụng nhất định và cần phải tôn trọng quá trình quản lý, sử dụng. Do đó, việc giải quyết các vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng đối với trường hợp không có giấy tờ về QSDĐ cần quy định nguyên tắc chung là “bảo đảm tôn trọng hiện trạng, quá trình sử dụng đất ổn định”. Không nên quy định những căn cứ “cứng” để giải quyết vìsẽ làm hạn chế sự chủ động của các cơ quan có trách nhiệm thẩm tra, xác minh./.