THIẾT CHẾ VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG QUÁ TRÌNH SỬA ĐỔI, BỔ SUNG HIẾN PHÁP NĂM 1992

Ngày 14 tháng 3 năm 2012, Viện kiểm sát nhân dân tối cao tổ chức Hội nghị triển khai kế hoạch thực hiện cuộc vận động “xây dựng đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên vững về chính trị, giỏi về nghiệp vụ, tinh thông về pháp luật, bản lĩnh và kỷ cương, công tâm và trách nhiệm”. Tại Hội nghị đồng chí Lê Hữu Thể trình bày một số vấn đề về sửa đổi, bổ sung chế định Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1992. Trang tin điện tử Viện kiểm sát nhân dân tối cao trích đăng nội dung để bạn đọc tham khảo...

THIẾT CHẾ VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ

ĐẶT RA TRONG QUÁ TRÌNH SỬA ĐỔI, BỔ SUNG HIẾN PHÁP NĂM 1992

Phó Viện trưởng VKSND tối cao Lê Hữu Thể trình bày

nội dung về chế định Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1992

Thực hiện Nghị quyết hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá XI và Nghị quyết của Quốc hội khoá XIII, kỳ họp thứ nhất về việc nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, hiện nay, các Ngành, các cấp, các tiểu ban chuyên môn giúp việc cho Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp đang tích cực triển khai các hoạt động tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và đề xuất những phương hướng lớn sửa đổi, bổ sung Hiến pháp.

Đối với vấn đề Viện kiểm sát nhân dân, quá trình nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Ban biên tập đề xuất 2 phương án:

Phương án 1: Tiếp tục khẳng định Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, vẫn đặt trong Chương X của Hiến pháp hiện hành.

Phương án 2: Nghiên cứu chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố theo một trong hai hướng sau đây:

+ Viện Công tố là cơ quan độc lập, được quy định trong Hiến pháp, thực hiện quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp.

+ Viện Công tố là cơ quan thuộc nhánh quyền hành pháp, có chức năng truy tố tội phạm và buộc tội trước Toà án.

Viện kiểm sát nhân dân tối cao tán thành với phương án thứ nhất và cho rằng phương án chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố không phù hợp với các điều kiện cụ thể về chính trị, kinh tế, xã hội ở nước ta. Cụ thể là:

Thứ nhất, Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 12/7/2011 của Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá XI về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 nêu rõ “Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 phải dựa trên cơ sở tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và các đạo luật có liên quan; phải căn cứ vào định hướng, nội dung của Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện khác của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng; tiếp tục kế thừa những quy định của Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp trước đây còn phù hợp; đồng thời, chỉ sửa đổi, bổ sung những vấn đề thực sự cần thiết, phù hợp với tình hình mới và những nội dung đã được Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định”. Qua tổng kết thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 1992 cho thấy, các quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát đã góp phần quan trọng vào việc đấu tranh có hiệu quả đối với mọi loại tội phạm và vi phạm pháp luật, bảo vệ tính nghiêm minh của pháp luật, giữ vững an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội, phục vụ phát triển kinh tế – xã hội. Đại hội XI khẳng định Viện kiểm sát vẫn thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, tiếp tục đổi mới để Viện kiểm sát thực hiện tốt hơn hai chức năng trên.

Thứ hai, căn cứ vào đặc điểm cụ thể của nước ta, về chế độ chính trị, chúng ta không chấp nhận đa nguyên chính trị và đa đảng. Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Bộ máy nhà nước ta được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, không theo nguyên tắc tam quyền phân lập. Quốc hội được khẳng định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Song, do tính chất của Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân (đại diện cho mọi giai cấp, tầng lớp trong xã hội); phần lớn đại biểu làm việc theo chế độ kiêm nhiệm; chế độ làm việc của Quốc hội được thực hiện thông qua các kỳ họp v.v… nên Quốc hội chỉ thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động nhà nước. Đối với các hoạt động tư pháp cụ thể (điều tra, xét xử, giam giữ, thi hành án), Quốc hội phân công cho Viện kiểm sát kiểm sát tuân theo pháp luật. Do vậy, chừng nào còn thừa nhận chế độ nhất nguyên chính trị với vai trò lãnh đạo tuyệt đối và duy nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam, vận dụng nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đặt mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì việc tổ chức và duy trì một hệ thống cơ quan độc lập, bên cạnh chức năng thực hành quyền công tố, chuyên trách thực hiện chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp như Viện kiểm sát là phù hợp và rất cần thiết. Công tác kiểm sát thực chất là công tác chính trị, phục vụ nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nước trong từng thời kỳ. Bất cứ biểu hiểu hiện nào của việc buông lỏng công tác kiểm sát đều ảnh hưởng đến sự vững mạnh của chế độ, uy tín của nền tư pháp nước nhà, mà trực tiếp và trước hết là ảnh hưởng đến trật tự - an toàn xã hội, các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân trong quá trình giải quyết vụ án.

Thứ ba, xuất phát từ bản chất của hoạt động tư pháp là một loại hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước, gắn với việc giải quyết các vụ án cụ thể, đánh giá tính đúng sai của vụ việc tranh chấp, xác định là tội phạm hay không phải là tội phạm và ra các phán quyết ảnh hưởng đến những quyền quan trọng nhất của con người (quyền tự do, quyền sống). Đặc biệt, quá trình thực hiện hoạt động tư pháp, các cơ quan tiến hành tố tụng còn được pháp luật trao thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế tố tụng (bắt, tạm giữ, tạm giam…). Những sai sót, vi phạm trong hoạt động tư pháp luôn có khả năng dẫn đến oan, sai cho công dân, dẫn đến những thiệt hại không thể bù đắp được. Do vậy, hoạt động tư pháp phải chịu sự kiểm tra, giám sát của nhiều cơ chế khác nhau (bao gồm cả cơ chế tự kiểm tra bên trong hệ thống và cơ chế giám sát bên ngoài hệ thống), đặc biệt, phải thiết lập cho được cơ chế giám sát trực tiếp, thường xuyên, có tính chuyên nghiệp cao. Trong điều kiện cụ thể của Nhà nước ta, cơ chế đó chính là hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát vì Viện kiểm sát có bộ máy từ trung ương đến địa phương, tổ chức phù hợp với hệ thống Toà án, Cơ quan điều tra, Cơ quan thi hành án các cấp, với đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên được đào tạo cử nhân luật và nghiệp vụ kiểm sát; được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất, lãnh đạo trong ngành; đồng thời, là cơ quan tiến hành tố tụng duy nhất, được pháp luật quy định tham gia vào tất cả các lĩnh vực tư pháp (tư pháp hình sự, tư pháp dân sự, tư pháp hành chính) và có trách nhiệm tham gia vào tất cả các giai đoạn tố tụng (từ khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án). Điều đó bảo đảm cho Viện kiểm sát có điều kiện thuận lợi hơn bất kỳ cơ quan nhà nước nào trong đấu tranh phòng, chống tội phạm và thực hiện kiểm sát hoạt động tư pháp. Thực tiễn kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát thời gian qua đạt được những kết quả rất quan trọng, mỗi năm, Viện kiểm sát các cấp đã phát hiện, ban hành hàng nghìn kiến nghị, kháng nghị, yêu cầu các cơ quan tư pháp khắc phục vi phạm, được thực tiễn kiểm nghiệm và chứng minh là cơ chế giám sát tư pháp hữu hiệu.

Đặc biệt, một trong những yêu cầu mới của quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thể hiện trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và các Văn kiện của Đại hội XI là bảo đảm sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Vì vậy, tiếp tục duy trì Viện kiểm sát với tính cách là một hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước và tăng cường hiệu lực, hiệu quả các khâu công tác kiểm sát hoạt động tư pháp chính là biện pháp quan trọng góp phần đẩy mạnh các cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước theo yêu cầu của Đảng.

Thứ tư, sau khi Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của Viện kiểm sát được triển khai nghiên cứu, tổng kết và nhiều vấn đề đã được Đảng kết luận, Quốc hội thể chế hoá trong các đạo luật. Qua sơ kết 3 năm thực hiện Nghị quyết 49-NQ/TW, Bộ Chính trị nêu rõ một trong những nguyên nhân làm cho chất lượng xét xử các vụ án dân sự thời gian qua còn thấp là do chưa có cơ chế giám sát, kiểm sát hiệu quả việc giải quyết các vụ án này. Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị khẳng định “Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như hiện nay”. Báo cáo chính trị tại Đại hội XI yêu cầu “bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”. Trên cơ sở đó, các đạo luật liên quan đến lĩnh vực tư pháp như: Luật thi hành án dân sự, Luật thi hành án hình sự, Luật tố tụng hành chính, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật tố tụng dân sự đã được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới. Các văn bản pháp luật này đều khẳng định một cách nhất quán yêu cầu của Đảng, Quốc hội phải tăng cường hơn nữa vai trò, trách nhiệm của Viện kiểm sát trong kiểm sát việc tuân theo pháp luật trên tất cả các lĩnh vực tư pháp. Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải thể chế hoá đầy đủ yêu cầu của Đảng, phù hợp với tình hình thực tiễn thể hiện ở các Luật vừa được Quốc hội ban hành liên quan đến vai trò, trách nhiệm của Viện kiểm sát.

Thứ năm, Viện Công tố không phải là vấn đề mới mẻ ở nước ta. Trải qua các giai đoạn phát triển, Nhà nước ta đã chứng kiến sự tồn tại của cả hai mô hình Viện Công tố: mô hình Công tố trực thuộc hệ thống Toà án (giai đoạn 1945-1958) và mô hình Viện Công tố trực thuộc Chính phủ (giai đoạn 1958-1959). Viện Công tố ở cả hai giai đoạn này có đặc điểm chung là bên cạnh chức năng công tố còn được giao thực hiện giám sát việc tuân thủ pháp luật đối với các hoạt động tư pháp. Việc tách Viện Công tố khỏi hệ thống Toà án và không còn trực thuộc sự quản lý của Bộ Tư pháp về mặt hành chính vào năm 1958 chính là bước quá độ cho việc chuẩn bị thành lập một hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước, để thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa. Do vậy, phương án chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố trực thuộc nhánh hành pháp, chủ yếu thực hiện chức năng truy tố tội phạm như trình bày trên là đã tự xoá đi trong bộ máy nhà nước một hệ thống cơ quan giám sát tư pháp độc lập, đã được rèn luyện, thử thách và thu được những kết quả quan trọng trong hơn 50 năm qua; bỏ đi một thiết chế bảo vệ quyền con người, có khả năng phát hiện và hạn chế những oan, sai trong hoạt động tư pháp, trở lại xuất phát điểm ban đầu sau hơn 50 năm phát triển. Đây thực sự là vòng tròn luẩn quẩn mà không phải là sự phát triển trong tư duy thiết kế bộ máy nhà nước.

Thứ sáu, quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, một số ý kiến thành viên Ban biên tập đề nghị quy định chỉ có Toà án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, do vậy, cần chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố và xử lý theo một trong hai hướng: hoặc là trực thuộc nhánh hành pháp và quy định trong chương về Chính phủ hoặc là tách thành một thiết chế hiến định độc lập (như trình bày ở phương án 2 nêu trên). Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhận thấy ý kiến này chưa có cơ sở và không phù hợp.

Khác với một số nước trên thế giới chỉ quy định hoạt động xét xử là hoạt động tư pháp và chỉ có Toà án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, thì ở nước ta, kể từ Hiến pháp năm 1946 đến nay luôn quy định hoạt động tư pháp và cơ quan tư pháp theo nghĩa rộng. Hiến pháp năm 1946 quy định cơ quan tư pháp gồm các Toà án. Song, thời kỳ này, cơ quan công tố là một bộ phận tổ chức bên trong Toà án, hệ thống Thẩm phán gồm Thẩm phán ngồi (là các Thẩm phán thực hiện nhiệm vụ xét xử) và Thẩm phán đứng (là các Thẩm phán thực hiện nhiệm vụ công tố). Các Nghị quyết của Đảng về cải cách tư pháp cũng xác định hoạt động tư pháp bao gồm hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án; các cơ quan tư pháp bao gồm Toà án, Viện kiểm sát, Cơ quan điều tra, Cơ quan thi hành án, trong đó, Toà án được xác định là trung tâm của hệ thống tư pháp, hoạt động xét xử là hoạt động trọng tâm trong các hoạt động tư pháp. Đặc biệt, tính chất tư pháp của Viện kiểm sát ở nước ta còn được thể hiện rõ nét ở chỗ, Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng công tố không chỉ với vai trò là “bên buộc tội” như quy định của nhiều nước, mà còn được giao trách nhiệm ban hành các quyết định liên quan đến việc hạn chế các quyền tự do của công dân như (bắt, tạm giữ, tạm giam) và phải chịu trách nhiệm về những oan, sai trong bắt, tạm giữ, tạm giam thuộc thẩm quyền phê chuẩn của mình (ở các nước, thẩm quyền này thường giao cho Toà án đảm nhiệm).

Tham khảo kinh nghiệm các nước cho thấy, Hiến pháp các nước xã hội chủ nghĩa (Trung Quốc, Triều Tiên v.v…) quy định một chương riêng về Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân (giống Hiến pháp nước ta); Hiến pháp nhiều nước khác mặc dù có một chương riêng về cơ quan tư pháp nhưng quy định rõ Viện Kiểm sát/ Viện Công tố là cơ quan tư pháp hoặc đặt trong chương về cơ quan tư pháp (Nga, Italia, Hàn Quốc, Pháp, Tây Ban Nha, Azerbaijan, Lithuania, Bulgari…). Với những lý do đó, sửa đổi theo hướng quy định chỉ có Toà án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp là chưa phù hợp với truyền thống pháp luật nước ta và với các Nghị quyết của Đảng về cải cách tư pháp.

Thứ bảy, dự thảo Báo cáo còn đề xuất phương hướng chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố nhưng vẫn là cơ quan độc lập thực hiện quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Viện kiểm sát nhân dân tối cao cho rằng, việc sửa đổi theo hướng chỉ thay đổi về tên gọi là không cần thiết vì tên gọi “Viện kiểm sát nhân dân” đã tồn tại ở nước ta hơn 50 năm, đi vào tiềm thức của nhân dân và đã được khẳng định rõ trong Kết luận 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị. Mặt khác, việc chỉ thay đổi tên gọi còn kéo theo những tốn kém không cần thiết như: phải sửa đổi toàn bộ hệ thống pháp luật liên quan (bao gồm: Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Toà án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính…); thay đổi con dấu, hệ thống biểu mẫu tố tụng v.v…

Thứ tám, nghiên cứu xu hướng cải cách Viện Công tố trên thế giới thì thấy, các nước ngày càng có xu hướng tăng cường sự độc lập cho Viện Công tố và mở rộng phạm vi lĩnh vực hoạt động của Viện Công tố ra ngoài lĩnh vực hoạt động truyền thống là truy cứu trách nhiệm hình sự. Kết luận tại Hội nghị Viện Công tố ở Châu Âu trong thế kỷ 21 tổ chức tại thành phố Strassburg tháng 5 năm 2000 đã nêu rõ: “Nếu chỉ có lĩnh vực hình sự thì quá hạn chế, do vậy nên nhìn nhận vai trò của Viện Công tố trong lĩnh vực pháp luật dân sự, thương mại và xã hội. Hơn nữa với mục đích bảo đảm sự phản ứng hiệu quả trước hiện tượng tội phạm, cần nghiên cứu khả năng hoạt động của Viện Công tố trong lĩnh vực thuế, tài chính, hành chính và các lĩnh vực khác…”. Theo dõi quá trình cải cách Viện kiểm sát ở các nước thời gian qua, nhất là ở Nga và một số nước XHCN cũ ở Đông Âu thì thấy, mặc dù các nước này có sự thay đổi về thể chế chính trị, song phần lớn vẫn giữ mô hình Viện kiểm sát với hai chức năng là thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật (Nga, Hungari, Bungari, Ucraina v.v...), thậm chí có nước còn giao cho Viện kiểm sát nhiều thẩm quyền để thực hiện hiệu lực, hiệu quả hai chức năng này.

Từ những lý do trình bày trên, Lãnh đạo Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã có Công văn gửi Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp đề nghị tiếp tục quy định Viện kiểm sát là một hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước, có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp và đặt trong chương X cùng với Toà án nhân dân như quy định của Hiến pháp hiện hành.