Sửa đổi, bổ sung chế định Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1992

Quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, hình thành một số quan điểm đối với việc sửa đổi, bổ sung thiết chế Viện kiểm sát nhân dân. Tựu chung lại, có hai loại quan điểm chính: Loại quan điểm thứ nhất:Tiếp tục khẳng định Viện kiểm sát có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, vẫn đặt ở Chương X của Hiến pháp hiện hành. Loại quan điểm thứ hai: Nghiên cứu chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố theo một trong hai hướng sau đây: Viện Công tố là cơ quan độc lập thực hiện quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Hoặc là quy định Viện Công tố thuộc nhánh hành pháp có chức năng truy tố tội phạm và buộc tội trước toà. Căn cứ vào các quan điểm, chủ trương, định hướng và nội dung xây dựng Nhà nước pháp quyền, cải cách tư pháp được thể hiện trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và các Văn kiện, Nghị quyết Đại hội XI; xuất phát từ tính chất đặc thù của hoạt động tư pháp cũng như hiện trạng công tác tư pháp ở nước ta hiện nay; đặc biệt là xuất phát từ kết quả thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát ở nước ta trong suốt hơn 50 năm qua...

Sửa đổi, bổ sung chế định

Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1992

Tiến sỹ Lê Hữu Thể

Phó Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Loại quan điểm thứ nhất:Tiếp tục khẳng định Viện kiểm sát có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, vẫn đặt ở Chương X của Hiến pháp hiện hành.

Loại quan điểm thứ hai: Nghiên cứu chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố theo một trong hai hướng sau đây:

Viện Công tố là cơ quan độc lập thực hiện quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Hoặc là quy định Viện Công tố thuộc nhánh hành pháp có chức năng truy tố tội phạm và buộc tội trước toà.

Căn cứ vào các quan điểm, chủ trương, định hướng và nội dung xây dựng Nhà nước pháp quyền, cải cách tư pháp được thể hiện trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và các Văn kiện, Nghị quyết Đại hội XI; xuất phát từ tính chất đặc thù của hoạt động tư pháp cũng như hiện trạng công tác tư pháp ở nước ta hiện nay; đặc biệt là xuất phát từ kết quả thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát ở nước ta trong suốt hơn 50 năm qua, chúng tôi cho rằng,quan điểm chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố là không phù hợp vì những lý do sau đây:

Thứ nhất,Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 12/7/2011 của Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá XI về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 nêu rõ “Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 phải dựa trên cơ sở tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và các đạo luật có liên quan; phải căn cứ vào định hướng, nội dung của Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện khác của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng; tiếp tục kế thừa những quy định của Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp trước đây còn phù hợp; đồng thời, chỉ sửa đổi, bổ sung những vấn đề thực sự cần thiết, phù hợp với tình hình mới và những nội dung đã được Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định”. Qua tổng kết thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 1992 cho thấy, các quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát đã góp phần quan trọng vào việc đấu tranh có hiệu quả đối với mọi loại tội phạm và vi phạm pháp luật, bảo vệ tính nghiêm minh của pháp luật, giữ vững an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Đại hội XI khẳng định Viện kiểm sát vẫn thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, tiếp tục đổi mới để Viện kiểm sát thực hiện tốt hơn hai chức năng trên.

Thứ hai,hoạt động tư pháp là một loại hoạt động thực hiện quyền lựcnhà nước, gắn với việc giải quyết các vụ án cụ thể, đánh giá tính đúng sai của vụ việc tranh chấp, xác định là tội phạm hay không phải tội phạm và ra các phán quyết ảnh hưởng trực tiếp đến những quyền quan trọng nhất của con người (quyền tự do, quyền sống). Đặc biệt, quá trình thực hiện hoạt động tư pháp, các cơ quan tiến hành tố tụng còn được pháp luật trao thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế tố tụng (bắt, tạm giữ, tạm giam.v.v.). Những sai sót, vi phạm trong hoạt động tư pháp luôn có khả năng dẫn đến oan, sai cho công dân, dẫn đến những thiệt hại không thể bù đắp được. Do vậy, hoạt động tư pháp phải chịu sự kiểm tra, giám sát của nhiều cơ chế khác nhau (bao gồm cả cơ chế tự kiểm tra bên trong hệ thống và cơ chế giám sát từ bên ngoài hệ thống), đặc biệt, phải thiết lập cho được cơ chế giám sát trực tiếp, thường xuyên, có tính chuyên nghiệp cao. Trong điều kiện cụ thể của Nhà nước ta, cơ chế đó chính là hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát vì Viện kiểm sát có bộ máy từ trung ương đến địa phương, tổ chức phù hợp với hệ thống Toà án, Cơ quan điều tra, Cơ quan thi hành án các cấp, với đội ngũ cán bộ, kiểm sát viên được đào tạo cử nhân luật và nghiệp vụ kiểm sát; được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành; đồng thời, là cơ quan tiến hành tố tụng duy nhất được pháp luật quy định tham gia vào tất cả các lĩnh vực tư pháp (tư pháp hình sự, tư pháp dân sự, tư pháp hành chính) và có trách nhiệm tham gia vào tất cả các giai đoạn tố tụng (từ khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án). Điều đó bảo đảm cho Viện kiểm sát có điều kiện thuận lợi hơn bất kỳ cơ quan nhà nước nào trong đấu tranh phòng, chống tội phạm và thực hiện kiểm sát hoạt động tư pháp. Thực tiễn kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát thời gian qua đạt được những kết quả rất quan trọng, mỗi năm, Viện kiểm sát các cấp đã phát hiện và ban hành hàng nghìn kiến nghị, kháng nghị yêu cầu các cơ quan tư pháp khắc phục vi phạm, được thực tiễn kiểm nghiệm và chứng minh là cơ chế giám sát tư pháp hữu hiệu.

Thứ ba,sau khi Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của Viện kiểm sát được triển khai nghiên cứu, tổng kết và nhiều vấn đề đã được Đảng kết luận, Quốc hội thể chế hoá trong các đạo luật. Qua sơ kết 3 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW, Bộ Chính trị nêu rõ một trong những nguyên nhân làm cho chất lượng xét xử các vụ án dân sự thời gian qua còn thấp là do chưa có cơ chế giám sát, kiểm sát hiệu quả việc giải quyết các vụ án này⁽¹⁾. Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị khẳng định “Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như hiện nay”⁽²⁾. Báo cáo chính trị tại Đại hội XI yêu cầu “bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”⁽³⁾. Trên cơ sở đó, các đạo luật liên quan đến lĩnh vực tư pháp như: Luật Thi hành án dân sự, Luật Thi hành án hình sự, Luật Tố tụng Hành chính, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật tố tụng dân sự đã được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới. Các đạo luật này đều đặt trách nhiệm cao hơn với Viện kiểm sát trong kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát có trách nhiệm tham gia đầy đủ, kiểm sát chặt chẽ việc giải quyết các vụ án hành chính, vụ việc dân sự của Toà án. Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải thể chế hoá đầy đủ yêu cầu của Đảng, phù hợp với tình hình thực tiễn thể hiện ở các Luật vừa được Quốc hội ban hành liên quan đến vai trò, trách nhiệm của Viện kiểm sát trong kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Thứ tư,khác với một số nước trên thế giới chỉ quy định hoạt động xét xử là hoạt động tư pháp và chỉ có Toà án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, thì ở nước ta, kể từ Hiến pháp năm 1946 đến nay luôn quy định hoạt động tư pháp và cơ quan tư pháp theo nghĩa rộng. Hiến pháp năm 1946 quy định cơ quan tư pháp gồm các Toà án. Song, thời kỳ này, cơ quan công tố là một bộ phận tổ chức bên trong Toà án, hệ thống Thẩm phán gồm Thẩm phán ngồi (là các Thẩm phán thực hiện nhiệm vụ xét xử) và Thẩm phán đứng (là các Thẩm phán thực hiện nhiệm vụ công tố). Các Nghị quyết của Đảng về cải cách tư pháp cũng xác định hoạt động tư pháp bao gồm hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án; cơ quan tư pháp gồm Toà án, Viện kiểm sát, Cơ quan điều tra, Cơ quan thi hành án, trong đó, Toà án được xác định là trung tâm của hệ thống tư pháp, hoạt động xét xử là hoạt động trọng tâm trong các hoạt động tư pháp⁽⁴⁾. Đặc biệt, tính chất tư pháp của Viện kiểm sát ở nước ta còn được thể hiện rõ nét ở chỗ, Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng công tố không chỉ với vai trò là “bên buộc tội” như quy định của nhiều nước, mà còn được giao trách nhiệm ban hành các quyết định liên quan đến việc hạn chế quyền tự do của công dân như (bắt, tạm giữ, tạm giam) và phải chịu trách nhiệm về những oan, sai trong bắt, tạm giữ, tạm giam thuộc thẩm quyền phê chuẩn của mình. Tham khảo Hiến pháp và pháp luật nhiều nước cũng quy định Viện kiểm sát/ Viện Công tố là cơ quan tư pháp hoặc đặt trong chế định về các cơ quan tư pháp (Italia, Hàn Quốc, Pháp, Tây Ban Nha, Nga, Colombia, Bungari, Gruzia, Columbia, Kazaxtan…). Do vậy, đề xuất quy định chỉ có Toà án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp cần được hết sức cân nhắc nhằm bảo đảm phù hợp với truyền thống pháp luật nước ta, cũng như các Nghị quyết của Đảng về cải cách tư pháp. Việc xác định Viện kiểm sát/ Viện Công tố là cơ quan tư pháp hay không đang tồn tại rất nhiều ý kiến khác nhau ngay cả ở các nước và với các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn trong nước. Vì vậy, không nên đặt ra yêu cầu sửa đổi, bổ sung những vấn đề còn chưa thống nhất.

Thứ năm, về đề xuất chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố nhưng vẫn là cơ quan độc lập thực hiện quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, chúng tôi nhận thấy, việc sửa đổi theo hướng chỉ thay đổi về tên gọi là không cần thiết vì tên gọi “Viện kiểm sát nhân dân” đã tồn tại ở nước ta hơn 50 năm, đi vào tiềm thức của nhân dân và đã được khẳng định rõ trong Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị. Mặt khác, việc chỉ thay đổi tên gọi còn kéo theo những tốn kém không cần thiết như: phải sửa đổi toàn bộ hệ thống pháp luật liên quan (bao gồm: Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Toà án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Bộ luật Tố tụng Hình sự, Bộ luật Tố tụng Dân sự, Luật Tố tụng Hành chính…); thay đổi con dấu, hệ thống biểu mẫu tố tụng.v.v.

Thứ sáu, nghiên cứu xu hướng cải cách Viện Công tố trên thế giới thì thấy, các nước ngày càng có xu hướng tăng cường sự độc lập cho Viện Công tố và mở rộng phạm vi lĩnh vực hoạt động của Viện Công tố ra ngoài lĩnh vực hoạt động truyền thống là truy cứu trách nhiệm hình sự. Kết luận tại Hội nghị Viện Công tố ở Châu Âu trong thế kỷ 21 tổ chức tại thành phố Strassburg tháng 5 năm 2000 đã nêu rõ: “Nếu chỉ có lĩnh vực hình sự thì quá hạn chế, do vậy nên nhìn nhận vai trò của Viện Công tố trong lĩnh vực pháp luật dân sự, thương mại và xã hội. Hơn nữa với mục đích bảo đảm sự phản ứng hiệu quả trước hiện tượng tội phạm, cần nghiên cứu khả năng hoạt động của Viện Công tố trong lĩnh vực thuế, tài chính, hành chính và các lĩnh vực khác…”. Theo dõi quá trình cải cách Viện kiểm sát ở các nước thời gian qua, nhất là ở Nga và một số nước XHCN cũ ở Đông Âu thì thấy, mặc dù các nước này có sự thay đổi về thể chế chính trị, song phần lớn vẫn giữ mô hình Viện kiểm sát với hai chức năng là thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật (Nga, Hungari, Bungari,Ucraina.v.v.), thậm chí có nước còn giao cho Viện kiểm sát nhiều thẩm quyền để thực hiện hiệu lực, hiệu quả hai chức năng này.

Từ những lý do nêu trên, chúng tôi đề nghị tiếp tục khẳng định Viện kiểm sát là cơ quan Hiến định, có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp.